I SA/Po 157/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej na rok 2024 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. M. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwanego dalej "Dyrektorem WOR" lub "organem II instancji") z dnia 8 października 2025 r., nr [...], znak sprawy: [...] W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej "Kierownikiem BP" lub "organem I instancji") z dnia 17 czerwca 2025 r., nr [...], znak sprawy: [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2024. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Skarżąca złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie ww. płatności. W treści wniosku wskazano płatności i premie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich – zobowiązania kontynuacyjne w ramach [...]. Wnioskodawczyni jest właścicielką działek nr ew. [...] gm. [...], pow. [...]. Kierownik BP przeprowadził czynności kontrolne w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 14-20 i sporządził raport z tych czynności. W aktach zawarto także płytę DVD z materiałem zdjęciowym wizji lokalnej na polach wnioskodawczyni oraz wyciąg z systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r., nr [...], znak sprawy: [...], Kierownik BP odmówił przyznania wnioskodawczyni płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2024 i wymierzył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana ze środków wypłacanych przez Agencję. W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP podniósł, że nie zgadzała się powierzchnia nieruchomości rolnych przeznaczonych do użytkowania. Wnioskodawczyni zadeklarowała 7,47 ha, natomiast Kierownik BP stwierdził, że ta powierzchnia wynosi 4,35 ha. Wnioskodawczyni od trzech lat realizuje już podobne zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne. Zobowiązanie to rozpoczęło się w dniu 15 marca 2020 r. i ma wygasnąć z dniem 14 marca 2025 r. Jeżeli stwierdza się uchybienia w realizacji zobowiązania przez rolnika, świadczenia nie przysługują, a pobrane podlegają zwrotowi. Tak też było w tym przypadku, ponieważ zadeklarowany obszar użytkowany rolniczo zawęził się. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni podniosła, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na jej polach stwierdzono nie wykoszenie części powierzchni zadeklarowanej. W latach 2020-2023 nie było takich problemów, więc teraz odmowa jest zbyt daleko idącą sankcją. Wnioskodawczyni wezwała organ II instancji do wyjaśnienia także oznaczeń zastosowanych w decyzji, o których nie było mowy w protokole z czynności kontrolnych. Decyzją z dnia 8 października 2025 r., nr [...], znak sprawy: [...], Dyrektor WOR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor WOR podniósł, że w toku czynności kontrolnych stwierdzono uchybienia w postaci wykazania powierzchni nieruchomości użytkowanych rolniczo. Ponadto stwierdzono uchybienie o kodzie R_4_7_7 – rolnik nie przestrzega wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy. Nie zebranie skoszonej biomasy stwierdzono na wszystkich działkach wnioskodawczyni. Dyrektor WOR stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, zwanej dalej "u.p.r.o.w."), stosuje się zasadę prawdy formalnej – to strona postępowania ma obowiązek dowodzić istnienia deklarowanych przez siebie okoliczności faktycznych, a nie organ. Dyrektor WOR potwierdził nieprawidłowości w pomiarach nieruchomości dokonanej przez wnioskodawczynię. Różnica powierzchni użytkowanej rolniczo pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą wynosi 71,72%. W myśl art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej nr 640/2014, jeżeli ww. różnica wynosi ponad 50%, to wówczas pomoc w postaci dopłat nie przysługuje. Następnie Dyrektor WOR wyjaśnił, jaki był algorytm, na podstawie którego zrekonstruowano tę różnicę. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że oprócz różnicy w powierzchni gruntów użytkownych rolniczo stwierdzono także istnienie naruszenia wymogu dla wariantu 4.4. półnaturalne łąki wilgotne – pozostawiono albo nie zebrano skoszonej biomasy. W tym zakresie omówiono działania organu I instancji. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a przedtem wstrzymania wykonania. Skarżąca podniosła, że zarzut nie wykoszenia biomasy został sformułowany w protokole kontroli jednakże w lokalizacji niezgłoszonej w dokumentacji działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Dyrektor WOR stwierdził w zaskarżonej decyzji, że ponownie zestawił powierzchnie zadeklarowane z wartościami ustalonymi w protokole kontroli. A przecież skarżąca te ustalenia właśnie kwestionuje. Wątpliwości co do prawidłowych pomiarów wynikają z tego, że większość działek objętych wnioskiem jest położonych w dolinie rzeki, której bieg często regulują m.in. bobry. Tereny te zmieniają się. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WOR wniósł o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2026 r. o sygn. akt I SA/Po 157/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 stycznia 2026 r. skarżąca nie wyraziła zgody o przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w sprawie i zażądała rozprawy sądowej. Na rozprawę w dniu 10 kwietnia 2026 r. stawiła się wyłącznie skarżąca. Skarżąca wniosła i wywiodła jak w skardze. Dołączyła do akt sprawy treść wystąpienia oraz odwołanie od decyzji z dnia 12 czerwca 2025 r. oraz wniosek o ponowną kontrolę powierzchni wykoszonej z dnia 22 listopada 2024 r. We wspomnianym piśmie podniesiono, że błędnie zmierzono powierzchnię nieruchomości użytkowanej rolniczo. Działka jest położona w dolinie rzeki i dochodzi tam do zalewania gruntu przez co zmniejsza się część przeznaczona do użytkowania rolnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, zdaniem skarżącej, że nie odniesiono się do wszystkich okoliczności faktycznych. Od 2010 r. skarżąca prowadzi opisaną przez siebie działalność i nigdy nie miała problemu z podobnymi sprawami. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i obyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Już teraz należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora WOR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika PB w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i nakładającej na nią sankcję administracyjną. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Sprawy z zakresu przyznawania dopłat, o których mowa w poprzednim akapicie mają dość szczególny charakter. Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.r.o.w., ciężar dowodowy spoczywa na stronie wnioskującej o dopłaty (tu: skarżącej). To skarżąca musi wykazać, że spełnia wymagania, od jakich ustawodawca warunkuje przyznanie płatności. Jest to okoliczność niesporna, jednakże nie oznacza to, że organy administracji publicznej są zwolnione z obowiązków, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.r.o.w. Rolą organu administracji publicznej niezmiennie jest ocena materiału dowodowego i działanie na podstawie i w granicach prawa. Przepisy art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") są wyłączone z omawianej regulacji ustawowej (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 992/22). Organ nie może jednak uwolnić się od rekonstrukcji stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 251/23). Innymi słowy, organ administracji publicznej musi opierać się na dowodach, które niezbicie dowodzą tego, co jest w nich stwierdzone, aby wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Skarżąca zarzuca w niniejszej sprawie to, że organy administracji publicznej w sposób niepełny ustaliły okoliczności faktyczne. Dyrektor WOR odrzuca te zarzuty powołując się na regułę wynikającą z art. 27 ust. 2 u.p.r.o.w. – zasadę prawdy formalnej. Zarzuty skarżącej są zasadne w stopniu, w jakim uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania ustaleń organów w zakresie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Do tych ustaleń stosuje się specjalny system pomiarowy, jakim dysponuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Co więcej, ustalenia poczynione dzięki temu systemowi, stanowią dowód o randze dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. (art. 27 ust. 2a u.p.r.o.w.). Skarżąca podnosi natomiast problem z zalewaniem jej działek z uwagi na ich położenie w dolinie rzeki. Oczywistym jest okresowość zalewania z uwagi na zmiany pór roku oraz występującą w danym roku zmienność opadów atmosferycznych. Mając na uwadze to, że ww. okoliczności występują okresowo, można rozważyć ponowną analizę z wykorzystaniem systemu, aby najpełniej odzwierciedlić to, czy skarżąca prawidłowo zadeklarowała powierzchnię użytkowaną rolniczo. Sąd ocenił ostatecznie, że argumenty skarżącej nie były na tyle konkretne by mogły podważyć domniemanie zgodności z prawdą danych zawartych w systemie teleinformatycznym Agencji. Inaczej jednak Sąd ocenił ustalenia dotyczące obszaru działek, na których nie przeprowadzono zabiegu usunięcia biomasy po obowiązkowym wykoszeniu. Sąd wspomniał, że organy administracji publicznej powinny opierać się na dowodach, które potwierdzają te ustalenia. W kwestii pomiarów powierzchni, na której nie zebrano biomasy organ zawarł w aktach postępowania raport z czynności kontrolnych z dnia 14 listopada 2024 r. zawierający, w odniesieniu do omawianego tu ustalenia, wyniki pomiarów, wraz z omówieniem, iż ustalenia poczyniono na podstawie zapisów w rejestrze i wizytacji terenowej, jak również wskazaniem, że "(n)a wszystkich działkach stwierdzono niezebraną biomasę; na części działki A biomasa została zebrana; na pozostałej części stwierdzono brak zbioru biomasy; zbiór biomasy wyłącznie na częsci A_1." (str. 7.2 k. 2/17 akt ARiMR). Dodatkowo, na płycie CD zawierającej dokumenty, zawarto fotografie działki oraz szkice (k. 2/27 akt ARiMR). Jednak ani szkice ani fotografie nie pozwalają na precyzyjne umiejscowienie ustalonych części działek, z których nie usunięto zebranej biomasy. Zdjęcia nie mają oznaczeń umożliwiających identyfikację topograficzną obszarów z niezebranym skoszonym materiałem. Omówienia i interpretacji zdjęć w zakresie umożliwiającym dowodową weryfikację istotnych ustaleń brak również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Organy wyłącznie powieliły ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych, w istocie nie weryfikując w swych decyzjach dowodu z raportu. Jednoczesny brak w aktach sprawy dowodów umożliwiających taką weryfikację, powoduje, że ustalenie o wielkości obszaru, z którego nie zebrano biomasy, z punktu widzenia sądu jak i strony, musi być uznane za arbitralne. Przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 u.p.r.o.w. zobowiązuje Dyrektora WOR do oceny materiału jaki posiada. Jeżeli zdjęcia przedstawiają prawdopodobnie działki skarżącej z nieusuniętą biomasą, to musi co do tego istnieć pewność, a nie prawdopodobieństwo, nawet jeśli byłoby ono wysokie. Postępowanie administracyjne z modyfikacjami wynikającymi chociażby ze wspomnianego już przepisu art. 27 ust. 2 u.p.r.o.w. niezmiennie opiera rozstrzygnięcia wieńczące je o postępowanie dowodowe i tylko dowody mogą stać się podstawą wydania decyzji. Nie można opierać rozstrzygnięcia o prawdopodobieństwo. Są rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, w których prawdopodobieństwo jest wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia (np. przywrócenie terminu), ale są to przypadki jednostkowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Decyzja Dyrektora WOR nie odpowiada prawu, ponieważ naruszono art. 27 ust. 1 pkt 2 u.p.r.o.w. oraz art. 80 k.p.a., gdyż akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie by organ dysponował dowodami potwierdzającymi powierzchnię obszaru, na którym nie były spełnione warunki do uzyskania płatności, a w konsekwencji również naliczenia sankcji. Organ tych okoliczności nie dowiódł. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O zwrocie kosztów sądowych w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) [pkt II sentencji wyroku]. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor WOR będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji uzupełni materiał dowodowy o prawidłowe oznaczenie zdjęć z działek skarżącej, na których maiała zalegać skoszona i nieusunięta biomasa, ewentualnie rozważy ponowne przeprowadzenie pomiarów, a swym ewentualnym ustaleniom o obszarze i częściach działek, gdzie zalegała biomasa, da przekonująco wyraz w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę.