I SA/Po 163/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2024 oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. K. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej "Dyrektorem WOR" lub "organem II instancji") z dnia 23 października 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (zwanego dalej "Kierownikiem BP" lub "organem I instancji") z dnia 26 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2024 w łącznej kwocie 29.613,28 zł. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 24 maja 2024 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na rok 2024. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca domaga się interwencji w formie płatności bezpośrednich do uproszczonego systemu uprawy. Wnioskodawca ma na uwadze dobrostan krów mamek hodowanych ściółkowo i w ramach wypasu. Wnioskodawca pragnie otrzymać płatność na wsparcie dochodów związanych z produkcją krów bydła i owiec. Dnia 3 grudnia 2024 r. wnioskodawca zmienił swój wniosek. Zmiana polegała na zmniejszeniu liczby działek, których miał dotyczyć wniosek. Decyzją z dnia 26 marca 2025 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego przyznał wnioskodawcy płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2024 w łącznej kwocie 29.613,28 zł w tym 14.613,28 zł na ekstensywne użytkowanie łąk i pastwisk na obszarach Natura 2000 wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3.979,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Powierzchnia gruntów wnioskodawcy wynosi 22,24 ha. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego podniósł, że dwie ze wskazanych działek wnioskodawcy miały mniejszą powierzchnię użytkową, niż zadeklarowane. Różnica ta wynosi łącznie 10,70%. W tej sytuacji pomniejsza się płatność. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca podniósł, że w poprzednich decyzjach powierzchnie ww. działek zgadzały się przy każdym pomiarze. Zawsze otrzymywał te same płatności. Nie stało się nic, co wskazywałoby na zmniejszenie powierzchni działek. W sierpniu 2024 r. przeprowadzono kontrolę działek, ale osoby uczestniczące w niej popełniły błędy w czasie oględzin. Pomiar działki nr ew[...] był przeprowadzony z samochodu z odległości 4-7 m od granicy działki, a sama działka ma ok. 1.300 m długości. Na działce nr ew. [...] stwierdzono nieużytki, co nie jest prawdą. W sierpniu była susza i w związku z tym były obszary, gdzie nie występowała roślinność. Na działce nr ew. [...] stwierdzono częściowe zakrzaczenie. To też nie jest prawdą. Błędnie przeprowadzona kontrola doprowadziła do tego, że przyznano wnioskodawcy za małą płatność. Zdaniem wnioskodawcy w sposób oczywisty naruszono zasadę z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Decyzją z dnia 23 października 2025 r., nr [...], Dyrektor WOR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor WOR podniósł, że powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych. W dniu 2 grudnia 2024 r. dokonano ponownego sprawdzenia systemu informatycznego w celu weryfikacji, czy deklarowana powierzchnia użytkowana rolniczo odpowiada powierzchni użytkowanej w rzeczywistości. Dyrektor WOR stwierdził, że istnieją tutaj odchylenia. Dyrektor WOR stwierdził, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia wyrysu, który będzie obejmował powierzchnię działki, jaka jest przeznaczona do finansowania na cele rolne. To, że w poprzednich latach wnioskodawca otrzymywał większe płatności, to nie oznacza, że płatności te będą utrzymywane w dalszych latach. Cały ciężar dowodowy w tej sprawie spoczywa nie na organie, ale na wnioskodawcy. Wnioskodawca nie przedstawił w postępowaniu odwoławczym żadnych materiałów, które mogłyby podważyć ustalenia organu I instancji. Dyrektor WOR nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na pokrycie twierdzeń wnioskodawcy. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji Kierownik Biura Powiatowego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 35, art. 36 w związku z art. 57 k.p.a. poprzez nie dotrzymanie ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania oraz przedłużenie terminów nie poparte żadnymi rzeczywistymi działaniami; 2) art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przedstawionego materiału przez skarżącego; 3) art. 68 oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej P. Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.s.") poprzez nie działanie zgodnie z przepisami prawa, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie powierzchni MKO oraz nie uznaniu za materiał dowodowy dwóch płyt CD z opisem słownym i graficznym; 4) art. 26 ust. 1 u.p.s. dotyczącego przyznawania płatności do powierzchni działki oraz art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we współczesnej polityce rolnej oraz sortowania i obliczania kar administracyjnych w związku z warunkowością, w systemie identyfikacji w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowie co najmniej określają maksymalny kwalifikujący się obszar do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego; 5) art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2116 obejmującego następujące elementy: a) system identyfikacji działek, b) system wniosków geoprzestrzennych oraz w stosownych przypadkach – wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt, c) system monitorowania obszarów, d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2, e) system kontroli i kar, f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt - poprzez przeprowadzenie kontroli w miejscu w sposób nierzetelny z licznymi uchybieniami skutkującymi nieprawdziwymi danymi do systemu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez skarżącego za pośrednictwem systemu udostępnionego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. System przewidywał możliwość wpisania takich danych, jak skarżący deklarował w poprzednich latach. Skarżący widział natomiast po części nieprawidłowe dane, dlatego zawnioskował do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli, aby rozwiać wszelkie wątpliwości. Kierownik Biura Powiatowego zgodził się na to i w dniu 20 sierpnia 2025 r. odbyła się kontrola na jego działkach. Protokół oględzin działek był błędnie sporządzony, np. co do obecności skarżącego. Błędy w protokole były od razu podnoszone, dlatego protokół ten później został poprawiony. Mimo to istnieją obawy co do rzetelności danych w nim zawartych. Skarżący nieustannie podnosi, że od lat nie zmieniła się powierzchnia jego działek. Dlatego też powinien uzyskać finansowanie w większej kwocie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WOR wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Ponadto Dyrektor WOR zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżący w toku postępowania nie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego Dyrektor WOR wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów Przewodniczący Wydziału I tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 12 marca 2026 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Już teraz należy stwierdzić, że nie zaistniały żadne przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora WOR utrzymującej w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2024. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Sporna w rozpoznawanej sprawie była kwestia faktyczna, czyli ustalenie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na łącznie pięciu działkach ewidencyjnych znajdujących się w obszarze dwóch działek rolnych zgłoszonych do płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej na 2024 rok. W zaskarżonej decyzji organ jasno wskazał podstawy prawne z których wynikają m. in. zasady przyznawania spornej płatności oraz źródła informacji o powierzchni obszarów kwalifikowalnych. Nie były one sporne, lecz mimo to wspomnieć należy, że zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej P. Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 734 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych lub działek przyrodniczych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172, który z kolei odsyła do systemu identyfikacji działek referencyjnych uregulowanego w prawie krajowym. Z kolej z przepisów ustawy o Planie Strategicznym, gdzie w jej art. 26 ust. 1 pkt 3 zawarto ograniczenie powierzchni do której przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna stwierdzając, że obszar ten nie może być większy niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa właśnie we wspomnianym art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172. Ustawodawca krajowy już w szczegółach, kierując się wskazaniami płynącymi z tej regulacji, jak również z przepisów rozporządzenia nr 2021/2016, wskazał w art. 9a pkt 1 lit. a ustawy 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 885 z późn. zm.), stanowiąc że system identyfikacji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikującego się obszaru. Przepis art. 9a ust. 2 tejże ustawy zawiera otwarty katalog źródeł danych wykorzystywanych w systemie, zaliczając do nich m. in. ortofotomapy cyfrowe (pkt 1) oraz wyniki kontroli (pkt 4). W przypadku płatności żądanej przez skarżącego, czyli płatności w ramach interwencji nr [...] - "ekstensywne użytkowanie łąk i pastwisk na obszarach Natura 2000", w § 3 pkt 3 rozporządzenia określa, że płatność przysługuje do trwałych użytków zielonych. Z kolei co stanowi trwały użytek zielony określa art. 2 pkt 29 u.p.s., który w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2025 r. stanowił, że użytek taki to "grunty, które są wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych) i które nie były objęte zmianowaniem upraw przez co najmniej pięć lat, przy czym zaoranie, uprawa lub wysiew innego gatunku należącego do traw lub innych zielnych roślin pastewnych po uprawie lub zaoraniu nie powoduje zmiany klasyfikacji danego obszaru jako trwałego użytku zielonego". Badając, czy całość gruntów zgłoszonych przez skarżącego do spornej płatności, kwalifikuje się do niej, prawidłowo skorzystano z danych opartych o ortofotomapy, zawartych w systemie informatycznym oraz przeprowadzono kontrolę na miejscu, którą dodatkowo udokumentowano protokołem oraz materiałem fotograficznym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organy administracji publicznej obydwóch instancji prawidłowo oceniły te dowody, a ocenie tej dał dano należyty wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenie o powierzchniach nie uwzględnionych jako maksymalny kwalifikujący się obszar zostały przekonująco umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowość tych ustaleń potwierdziło zestawienie ich z dowodami zawartymi w aktach sprawy. Mowa tu po pierwsze o wydrukach z systemów komputerowych opartych o system identyfikacji działek rolnych. Dokumenty te - zdjęcia lotnicze, zawierały naniesione cyfrowo ustalone obszary które spełniały warunki ustawowe do uznania ich za trwałe użytki zielone oraz zaznaczone obszary w granicach obszaru zgłoszonego do płatności, które tych wymogów nie spełniały. Ich treść odzwierciedla ustalenia dotyczące obu działek rolnych (oznaczonych jako [...] i [...]). W przypadku działki rolnej G, którą stanowiły dwie m. in. dwie działki ewidencyjne - nr [...] i [...], zdjęcia ortofotomapy potwierdzały, że na pierwszej z nich obszar zgłoszony do płatności pokrywał się (wręcz był mniejszy) z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. Natomiast w przypadku drugiej, istotnie, naniesione granice obszaru zgłoszonego przez skarżącego we wniosku o płatność oraz obrys ustalonego obszaru spełniającego prawne warunki do uznania go za trwały użytek zielony nie pokrywały się, ponieważ w części obszaru zaznaczonego przez skarżącego działka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 2 pkt 29 u.p.s. Druga z działek rolnych - oznaczona jako [...] - położona była na pięciu działkach ewidencyjnych (nr [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny wyłączenia części obszaru działek z płatności. Ustalenia organu i w przypadku tych gruntów znajdują potwierdzenie w wydrukach z systemu oraz w dokumentacji fotograficznej sporządzonej w czasie oględzin (płyta CD w aktach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Dowody te potwierdzają, że zadeklarowany obszar działki nr [...] jest po pierwsze większy niż stanowiący trwały użytek zielony, a po wtóre część z obszaru działki wykraczał poza zaznaczony we wniosku obszar działki rolnej [...], czyli obszar wiążąco zgłoszony do płatności. Przekonująco umotywowano również wyłączenie z płatności części z powierzchni działki nr [...], czyli obszar przecinającego tę działkę rowu oraz stwierdzonych zakrzewień. Obszar rowu uznano za obszar niekwalifikujący się do płatności na działkach nr [...] i [...]. Nie budzi zastrzeżeń wykluczenie z obszaru działki [...] również powierzchnię dróg wewnętrznych. Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania kwoty zmniejszenia płatności. Organ zidentyfikował prawidłową podstawę prawną, z której wynikały zasady pomniejszania płatności, czyli § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej P. Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 482). Także obliczenia kwoty pomniejszenia nie ujawniają błędów rachunkowych. Pozytywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. Sąd wskazuje, że jakkolwiek, istotnie, organ odwoławczy przekroczył termin do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie można uznać by naruszenie takie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w żaden sposób nie mogło rzutować na treść zapadłego rozstrzygnięcia, zaś naruszenie przepisów prawa procesowego, by mogło stanowić przyczynę uchylenia decyzji przez sąd administracyjnej musiałoby mieć choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ponadto sposobem zwalczania opieszałości organu administracji publicznej jest ponaglenie, a następnie skarga na bezczynność lub przewlekłość. Tylko w tym trybie można oceniać aktywność procesową organu administracji publicznej. Chybiony był również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ, na co zresztą wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z art. 66 ust. 1 u.p.s. wynika, iż obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18). W ocenie Sądu, organy administracji publicznej orzekające w sprawie skarżącego (rozpoznawczy i odwoławczy) nie naruszyły zasad wynikających z art. 66 ust. 1 u.p.s. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do dowodów przedstawionych przez skarżącego, czyli fotografii, racjonalnie wyjaśniając, że nie przyjęto ich za podstawę ustaleń, gdyż nie wynikało z nich, gdzie zostały zrobione i jakie tereny obejmowały. Pozostałe zarzuty znalazły odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.