I SA/Po 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...],-zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954, ze zm., powoływana dalej jako u.p.e.a.), umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego W. Z. na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] wystawionych przez Wójta Gminy W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zobowiązany wyprowadził się spod wskazanego adresu. Obecnie mieszka w S. przy [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązany złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia w całości, przekazanie sprawy organowi właściwemu miejscowo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany wskazał, że zgodnie z art. 19 § 1 i art. 22 § 3 u.p.e.a. organem egzekucyjnym właściwym w tej sprawie jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w S., a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., w związku z czym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W przekonaniu zobowiązanego, zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną (komornika skarbowego), bowiem organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu, a ww. przepisy nie dają uprawnienia organowi egzekucyjnemu do przeniesienia praw i obowiązków na podwładnych. Zobowiązany zarzucił również naruszenie art. 59 w związku z art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego bez wszczęcia tego postępowania (niedoręczenie odpisów tytułów wykonawczych). Ponadto zarzucił zaskarżonemu postanowieniu lakoniczne i niespójne uzasadnienie, które nie odpowiada przepisom prawa i wprowadza osoby trzecie w błąd. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. na podstawie art. 17 § 1 i 18 u.p.e.a. oraz art. 123 i art. 132 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływana dalej jako K.p.a.), uwzględnił zażalenie zobowiązanego i uchylił we własnym zakresie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. Z uwagi na brak możliwości zastania zobowiązanego pod wskazanym adresem próby podjęcia czynności egzekucyjnych były nieskuteczne. W dniu [...] lipca 2010 r. z komórki ewidencyjnej podatników wpłynęła informacja, że W. Z. mieszka w S., w związku z czym organ egzekucyjny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, uznając się organem niewłaściwym miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu strona słusznie zauważyła, iż postępowanie egzekucyjne nie powinno zostać umorzone, a jedynie należało sprawę przekazać zgodnie z właściwością miejscową. Jednocześnie organ egzekucyjny wskazał, że po otrzymaniu tytułów wykonawczych od wierzyciela, przekazane one zostaną organowi egzekucyjnemu właściwemu do prowadzenia egzekucji. Na powyższe postanowienie zobowiązany pismem z dnia [...] października 2010 r. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak tytułów wykonawczych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie właściwości rzeczowej poprzez podpisanie postanowienia przez zastępcę naczelnika, podczas gdy organem egzekucyjnym, zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a., jest naczelnik urzędu skarbowego; - naruszenie art. 81 K.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału i dokumentów, w tym tytułów wykonawczych; - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego; - naruszenie prawa procesowego poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w wyniku niedoręczenia odpisów tytułów wykonawczych; - niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; - przekroczenie uprawnień przez zastępcę naczelnika oraz komornika skarbowego wskutek nadania klauzuli o skierowaniu tytułów do egzekucji; - niedopełnienie przez organ egzekucyjny obowiązków; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. oraz przepisów Konstytucji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. naruszył przepisy postępowania, bowiem przed wydaniem postanowienia w ramach autokontroli nie uzyskał zgody pozostałych stron (wierzyciela) na uchylenie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu doszedł jednak do wniosku, że nieprawidłowe działanie organu egzekucyjnego mógł konwalidować na etapie postępowania odwoławczego, poprzez uzyskanie stanowiska Wójta Gminy W. w tym zakresie. W związku z powyższym pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wystąpił do wierzyciela o wskazanie czy uchylenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. było zgodne z jego wolą. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy W. odpowiedział, iż organ egzekucyjny nie powinien był umarzać postępowania egzekucyjnego, a jedynie przekazać tytuły wykonawcze do organu właściwego, więc uchylenie postanowienia wydanego w tym zakresie było zasadne. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wyjaśnił, że naprawił w postępowaniu odwoławczym stwierdzone nieprawidłowości organu pierwszej instancji wskazując, iż naruszenie przepisów postępowania nie wpłynęło na wynik sprawy. Ponadto organ w pełni zgodził się z rozstrzygnięciem Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., bowiem przepis art. 59 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego tylko w enumeratywnie wymienionych przypadkach, a wśród tych przesłanek ustawodawca nie wymienia zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, że pomimo niedoręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte. Zdaniem organu strona nie została pozbawiona możliwości obrony swych praw, bowiem wszczęcie fazy stosowania środków egzekucyjnych będzie wiązało się z doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego, co z kolei będzie skutkowało możliwością złożenia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących właściwości organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wskazał, iż w tytułach wykonawczych wierzyciel podał jako miejsce zamieszkania zobowiązanego: P. nr [...], gmina W., a więc zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji był Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. Organ ten nie był jednak organem uprawnionym do wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem przed wydaniem tego postanowienia nastąpiła zmiana właściwości, obligująca go do przekazania sprawy organowi właściwemu do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również z tego powodu, iż w sprawie nie wystąpiły żadne z przesłanek art. 59 u.p.e.a. skutkujących umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zarzutu podpisania postanowienia z dnia [...] września 2010 r. przez zastępcę naczelnika, organ wyjaśnił, iż zastępca naczelnika był do tego upoważniony, zatem zarzut okazał się bezzasadny. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 77 § i 81 K.p.a. organ wskazał, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, wynikająca z art. 10 i rozszerzona w art. 81 K.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Odnośnie zarzutu niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego, organ stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie organ egzekucyjny przychylając się do żądania strony w zakresie uchylenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. oparł się na piśmie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym ww. organ poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. o wpisaniu W. Z., PESEL [...], zam. w S., [...] m. [...] do rejestru podatników prowadzonego przez tamtejszy organ podatkowy. Fakt zamieszkiwania pod ww. adresem potwierdził również sam zobowiązany w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., uznając tę okoliczność (skutkującą zmianą właściwości organu egzekucyjnego) za udowodnioną, nie miał podstaw do przeprowadzania szerszego postępowania wyjaśniającego w celu zebrania dodatkowych dowodów w sprawie. W skardze wniesionej pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności: - zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu w całości, - postanowienia z dnia [...] września 2010 r.; - postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji, zasądzenie kosztów postępowania od wierzyciela. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła: 1. nieważność z uwagi na to, że: - postanowienie było niewykonalne w dniu wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały, wskutek braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji w stosunku do skarżącego w wyniku niewiarygodności tytułów wykonawczych nr [...] i [...], powstałej wskutek naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej przez organ egzekucyjny przy nadaniu klauzul o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji, - postanowienie w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą w wyniku niewiarygodności tytułów wykonawczych nr [...] i [...], - postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa wskutek nieuwzględnienia przez organ drugiej instancji bezprzedmiotowości postępowania, stwarzając zagrożenie dla interesu społecznego i interesu strony oraz dla zdrowia i życia ludzkiego, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w związku z brakiem wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, tj.: - nieuwzględnienie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2010 r. wskutek przekroczenia uprawnień przez Zastępcę Naczelnika i niedopełnienia obowiązków przez organ egzekucyjny oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskutek przekroczenia uprawnień przez komornika skarbowego i niedopełnienia obowiązków przez organ egzekucyjny, - nieuwzględnienie niewiarygodności tytułów wykonawczych nr [...] i [...] w wyniku naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej przy nadaniu klauzul o skierowaniu ww. tytułów do egzekucji, skutkiem czego tytuły jako dowody podlegają odrzuceniu oraz brak jest podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i egzekucji, - nieuwzględnienie bezprzedmiotowości postępowań egzekucyjnych i egzekucji w wyniku nadania tytułom wykonawczym klauzuli o skierowaniu do egzekucji przez niewłaściwy miejscowo i rzeczowo organ, czego skutkiem była fikcyjność postępowania egzekucyjnego i egzekucji, - błędne zastosowanie art. 268a K.p.a. w stosunku do organu egzekucyjnego w wyniku błędnej wykładni art. 19 § 1 u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny nie jest jednostką organizacyjną, - błędne zastosowanie art. 19 § 1 u.p.e.a., czego skutkiem było naruszenie właściwości rzeczowej, przekroczeniem uprawnień i niedopełnieniem obowiązków, - nieuwzględnienie pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw przez naruszenie art. 10 i art. 81 K.p.a., a w związku z tym uniemożliwienie wykrycia przestępstw - dokonywanie czynności w 2010 r., a tworzenie dokumentów z datami 2009 r., - nieuwzględnienie z urzędu nieważności postanowień z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r., z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa i bezprzedmiotowością postępowań. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] maja 2011 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu do Sądu [...] maja 2011 r.) o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sądy administracyjne wyposażone zostały w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia danego aktu, sąd na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada jego zgodność z przepisami prawa. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej, sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu, mocą którego utrzymane zostało postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2010 r. uchylające postanowienie z dnia 2 sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 132 § 1 K.p.a., który na mocy art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, jeżeli odwołanie (zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), uzna, że to zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową (decyzję) postanowienie, w którym uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (postanowienie) - tzw. autokontrola. Na podstawie art. 132 § 2 przepis art. 132 § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Stosownie do art. 132 § 2 K.p.a., gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, uchylenie lub zmiana decyzji zgodnie z żądaniem odwołania może nastąpić jeżeli pozostałe strony wyraziły na to zgodę. Zgoda na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania przez pozostałe strony może być wyrażona po upływie terminu do wniesienia odwołania (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 213), jednakże najpóźniej przed upływem terminu przewidzianego w art. 133. Skład orzekający zwraca uwagę, że w badanej sprawie zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego wniósł jedynie zobowiązany. Na podstawie art. 59 § 5 u.p.e.a. tego rodzaju orzeczenie może podlegać zaskarżeniu również przez wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Powyższy przepis ogranicza krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są nimi wyłącznie wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązany, a więc podmioty o przeciwnych interesach. W świetle zatem powołanych wyżej przepisów uchylenie lub zmiana zaskarżonego postanowienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. mogła nastąpić jedynie po uzyskaniu zgody wierzyciela - Wójta Gminy W. Z akt sprawy nie wynika aby organ egzekucyjny przed uchyleniem postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uzyskał zgodę wierzyciela, co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 K.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu doszedł do wniosku, iż możliwa jest konwalidacja uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji poprzez uzyskanie w postępowaniu odwoławczym stanowiska wierzyciela w zakresie wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu uznał, iż uchybienie organu egzekucyjnego, polegające na nieuzyskaniu zgody wierzyciela w tym zakresie, nie wpłynęło w sposób istotny na wydane rozstrzygnięcie przede wszystkim ze względu na ciążący na wierzycielu ustawowy obowiązek egzekwowania należności publicznoprawnych, który to obowiązek wierzyciel zrealizował wystawiając tytuły wykonawcze i kierując je wraz z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenie egzekucji. Sąd nie podziela stanowiska organu, bowiem opiera się ono na domniemaniu, że skoro wierzyciel nie zaskarżył postanowienia z dnia [...] września 2010 r. (doręczonego w dniu [...] września 2010 r.), to takie działanie było zgodne z jego wolą i interesem. W badanej sprawie organ odwoławczy wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska dopiero pismem z dnia [...] listopada 2010 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że po wyeliminowaniu zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu i postanowienia z dnia [...] września 2010 r. w obrocie prawnym pozostaje wydane na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [....] sierpnia 2010 r. umarzające postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać oceny postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. pod kątem przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 59 u.p.e.a. i w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygniecie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II na podstawie art. 200 powołanej ustawy.