I SA/Po 1677/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 30 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważy i co następuje: W swym rozstrzygnięciu nadzorczym, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie kwestionuje legalności uchwały (...) Rady Powiatu Z. z dnia 26.05.1999 r. w sprawie wynagrodzenia Starosty Z. odnośnie wysokości przyznanego dodatku służbowego powyżej 40 procent łącznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku służbowego. Oznacza to zatem, iż organ nadzorczy w tym przypadku uznał, iż organ stanowiący powiatu uwzględnił postanowienia par. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych - Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./, iż zachodzą szczególnie uzasadnione wypadki do przyznania podwyższonego dodatku służbowego w wysokości 150 procent łącznie od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Tymi szczególnymi uzasadnionymi wypadkami - według uzasadnienia do powyższej uchwały Rady Powiatu i zaakceptowanymi przez Kolegium RIO - była okoliczność, że Starosta Z. wykonuje pracę w nowoutworzonym powiecie o szczególnych i specyficznych warunkach funkcjonowania. Powiat Z. jest jednym z większych obszarowo i ludnościowo powiatów województwa W., w których występują skomplikowane problemy społeczne: Do podstawowych zadań należy aktywizacja. zawodowa i walka z bezrobociem, spowodowanych upadłością wielu zakładów pegeerowskich, przemysłowych i rzemieślniczych. Organizacja powiatu wymaga utworzenia wielu jednostek organizacyjnych i zakończenia rozpoczętych bardzo ważnych inwestycji, szczególnie oświatowych. Organizacja powiatu wymaga utworzenia wielu jednostek organizacyjnych i zakończenia rozpoczętych bardzo ważnych inwestycji, szczególnie oświatowych, co wymaga wielkiej aktywności i zmysłu organizacyjnego przewodniczącego zarządu. Ponadto podstawowym zadaniem przewodniczącego zarządu jest i będzie podejmowanie działań dla pozyskania środków w sytuacji, gdy ustalony budżet nie wystarcza na realizację statutowych zadań powiatu. Ważnym zadaniem starosty jest ponadto skompletowanie niezbędnej kadry o wysokich kwalifikacjach, nadzór i kierowanie ich pracą. Na szczególne warunki pracy mają też wpływ oczekiwania na integracyjne działania starosty w zakresie utrzymania Powiatu Z. i funkcjonowania Gminy K. W uzasadnieniu uchwały przyznający podwyższony dodatek służbowy wskazywano i na to, iż przyznane wynagrodzenie starosty nie odbiega wysokością od wynagrodzenia starostów w innych powiatach województwa W. oraz kadry kierowniczej na terenie Powiatu Z. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. nie kwestionując zatem wysokości przyznanego dodatku służbowego staroście z uwagi na występowanie szczególnie uzasadnionych wypadków, uważa, iż par. 3 w związku z par. 1 pkt 4 uchwały Rady Powiatu narusza postanowienia par. 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych przez to, że nie określono okresu na jaki przyznano ów dodatek. Rozpatrując skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego powiatu, iż Regionalna Izba Obrachunkowa nie ma kompetencji do kontrolowania uchwał organów stanowiących, a dotyczących. wysokości wynagrodzenia pracowników samorządowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 76 ust. 1 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych /sprawa finansowa. powiatu - to sprawa związana z gromadzeniem i wydatkowaniem jego zasobów pieniężnych, a więc i kwestia związana z legalnością uchwały dotyczącej wynagrodzenia, rodzącego określony wydatek budżetowy/ - sprawuje Regionalna Izba Obrachunkowa: Regionalna Izba Obrachunkowa ma obowiązek stwierdzania nieważności w całości albo w części uchwały organu powiatu sprzecznej z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Również z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ wynika kompetencja izby do badania uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych a w szczególności stanowiących o podstawie do dokonywania wydatków i uprawnienie badania legalności owych uchwał oraz orzekanie o ich nieważności. Uzasadniony jest natomiast zarzut skargi o pozbawieniu przedstawiciela Powiatu Z. prawa udziału w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. podejmującej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 18 ust 1 pkt 1 w związku z ust 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - w posiedzeniu kolegium regionalnej izby obrachunkowej badającym legalność uchwał jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, w tym stanowiących o podstawie do dokonania wydatków, ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. Przyznanie podmiotowi, którego sprawa jest rozpatrywana przez kolegium izby prawa uczestniczenia w posiedzeniu oznacza, iż powinien on być należycie powiadomiony o posiedzeniu /odpowiednio wcześnie, z informacją o przedmiocie sprawy i ewentualnie projektowanym sposobie jego rozstrzygnięcia/; wybór właściwej formy powiadomienia należy do prezesa iżby - ważne, by gwarantowała ona dotarcie do adresata; powinien mieć możliwość. aktywnego udziału w posiedzeniu, tj. składania informacji i wyjaśnień, prezentowania. swoich poglądów, zadawania pytań, zgłaszania wniosków dowodowych itd. Prawo uczestniczenia w posiedzeniu kolegium przysługuje każdemu podmiotowi, którego sprawa jest rozpatrywana. Nie jest to jednak obowiązek prawny i rezygnacja z udziału w posiedzeniu nie może pociągać ujemnych skutków prawnych. Natomiast brak należytego powiadomienia o posiedzeniu lub uniemożliwienie danemu podmiotowi czynnego w nim udziału oznacza, iż rozstrzygnięcie które na posiedzeniu zapadło i dotyczy sytuacji prawnej owego podmiotu jest wadliwe /por. np. M. Kasiński, Z. Kmieciak, C. Kosikowski, R. Krawczyk, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem, Municipium, Warszawa 1994, str. 100/. Sąd administracyjny wskazuje ponadto na treść art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż w postępowaniu nadzorczym w zakresie spraw finansowych sprawowanym przez regionalne izby obrachunkowe mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc i art. 10 Kpa, nakazujący organom administracji państwowej zapewnienie stronom czynnego udziału. w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od powyższego możliwe jest tylko w tych przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną;. Organ administracji państwowej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na to, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą, procesową /por. np. wyrok z dnia. 26 maja 1983 r., SA/Ka 662/82 - GAP 1986 nr 4 str. 44 czy wyrok z dnia 9 września 1983 r., II SA 937/83 nie publ./. Naruszenie uprawnień procesowych Powiatu Z. do czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu nadzorczym przed Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. ma również znaczenie w rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty. Bowiem jak to wynika z zgodnych wyjaśnień stron złożonych na rozprawie sądowej, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. swym poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym kwestionującym legalność uchwały Rady Powiatu Z. nie kwestionowało okresu przyznania dodatku służbowego staroście, lecz tylko i wyłącznie wysokość tego dodatku służbowego w powiązaniu ze szczególnie uzasadnionymi wypadkami. Uniemożliwienie zatem przedstawicielom strony skarżącej udziału w. toczącym się obecnym postępowaniu nadzorczym, pozostaje takie w kolizji z obowiązkiem prowadzenia przez izbę działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą /art. 1 ust. 4. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/, by służyć jednostkom samorządu terytorialnego pomocą w unikaniu naruszeń prawa. Odnośnie czasokresu przyznania dodatku służbowego uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, skład sądzący wskazuję, iż również wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego wskazywano na to, że przy wszelkiej interpretacji przepisów prawa; próbach odkodowywania zawartych w nich norm prawnych - należy posługiwać się przede wszystkim wykładnią językową a wykładnia systemowa czy też celowościowa może mieć jedynie następcze pomocnicze znaczenie. Z brzmienia językowego par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych: "1. Kierownik urzędu może w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia przyznać pracownikowi dodatek służbowy w wysokości do 40 procent łącznie od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Wysokość dodatku służbowego uzależnia się od charakteru, złożoności i efektów pracy. 2. Dodatek, o którym mowa w ust. 1, może być podwyższany w szczególnie uzasadnionych wypadkach'' - nie wynika, na jaki okres ów dodatek służbowy ma być przyznawany. Oznacza to zatem, iż ów dodatek służbowy starosty może być przyznawany na czas z góry nieoznaczony dla realizacji szczególnie uzasadnionych zadań albo na czas ściśle określony. Niekiedy trudno też z góry przewidzieć, jak długo będą występowały na terenie powiatu szczególnie uzasadnione wypadki, które uzasadniały przyznanie staroście dodatku służbowego akurat w takiej a nie innej wysokości. Czasokres przyznania dodatku służbowego staroście stanowi zatem autonomiczną kompetencję rady powiatu, która ocenia czy stawiane mu zadania mają być zrealizowane i ocenione w ściśle określonym terminie czy też w okresie bliżej nieokreślonym. W każdym też czasie, rada powiatu oceniając dobrze czy negatywnie efekty pracy starosty może podjąć nową uchwałę o wysokości dodatku służbowego starosty. Funkcja starosty ze swej istoty jest pełniona przez ściśle określony. czas wyznaczony najczęściej kadencją rady powiatu. Rada powiatu negatywnie oceniając pracę starosty może go odwołać przed zakończeniem kadencji i to nie tylko z powodu nieudzielenia zarządowi absolutorium, ale i nie z innej przyczyny. Zastosowane zatem rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do Uchwały Rady Powiatu Z. z dnia 26.05.1999 r. (...) odnośnie czasokresu przyznania dodatku służbowego staroście, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, na które powołuje się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Tymczasem zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Dlatego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.