I SA/Po 174/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont NSA Janusz Ruszyński, Sędziowie As. sąd. WSA Maciej Jaśniewicz /spr./, Protokolant st.sekr. sąd. Joanna Świdłowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia [...] w sprawie [...] ; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. wstrzymuje wykonanie postanowień wymienionych w punkcie pierwszym do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ M.Jaśniewicz /-/ W.Zygmont /-/ J.Ruszyński Wnioskiem z dnia [...] 2005 r. M.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot wyegzekwowanej kwoty, zawieszenie tytułu wykonawczego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając podał, że pismem z dnia [...] 2005 r. ZUS zwrócił się do jego pracodawcy o dalszą realizację zajęcia wynagrodzenia za pracę. Z postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] wynikało, że zaległości objęte tytułem wykonawczym uległy przedawnieniu z dniem 10.07.2003 r. W związku z tym wskazując na art.59 § 1 pkt.2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz.968 ze zm.; dalej ustawy egzekucyjnej) wniósł o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału ZUS na podstawie art.123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art.56 § 1 oraz art.59 § 1 pkt.2 i § 3 ustawy egzekucyjnej odmówił zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając podniesiono, że M.K. w okresie od września 1991 r. do czerwca 1993 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z uwagi na brak dobrowolnego uregulowania składek podjęto czynności celem ich wyegzekwowania. W dniu [...]1998 r. wystawiono tytuł wykonawczy, a w dniu [...] 1999 r., w trakcie trwania egzekucji udzielono wnioskodawcy układu ratalnego, co spowodowało zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W dniu 1.01.2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), która do art.24 ust.5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm; dalej ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), dodała ust.5a-5d. Zmiana ta wprowadziła do obowiązujących przepisów instytucję zawieszenia biegu przedawnienia, która stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Ponieważ należności za okres od 03/93 do 06/93 objęte tytułem wykonawczym na dzień 1.01.2003 r. były wymagalne (nie uległy przedawnieniu), mają do nich zastosowanie znowelizowane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu [...].12.1998 r. spowodowało zawieszenie od dnia 1.01.2003 r. biegu przedawnienia. W związku z tym organ egzekucyjny nie znalazł podstaw do umorzenia oraz zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...].2005 r. M.K. wniósł zażalenie na to postanowienie. Uzasadniając wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera żadnych przepisów przejściowych pozwalających na zastosowanie od 1.01.2003 r. jej zapisów do zobowiązań powstałych pod rządami innych ustaw, w tym do należności z tytułu składek za 1993 r. Ponadto powołał się na rozstrzygnięcie w podobnej sprawie zawarte w wyroku NSA. Wskazał, że po 1.01.2003 r. nie mogło dojść do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z uwagi na brak po tej dacie podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. W rezultacie żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art.138 § 1 pkt.1 w zw. z art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.18, art.56 § 1 i art.59 § 1 pkt.2 ustawy egzekucyjnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podniesiono, że w dacie powstania dochodzonych zobowiązań obowiązywały przepisy art.35 ust.3 i ust.4 ustawy z dnia 25.11.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Z 1989 r. , Nr 25 poz.137 ze zm.), które stanowiły, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna i że bieg terminu przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu płatności upłynęło 10 lat. Przerwa następowała w 1994 r. i w 1999 r. poprzez udzielenie układu ratalnego oraz w 1998 r. poprzez podjęcie czynności zmierzających do ściągnięcia zaległości. Analogiczne terminy przedawnienia zostały uregulowane w art.24 ust.4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązującym od 25.11.1998 r. Zaległość uległaby przedawnieniu w dniu 10.07.2003 r. gdyby nie zmiana przepisów dotyczących przedawnienia od 1.01.2003 r. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem art.24 ust.5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzono, oprócz przerwania biegu przedawnienia, instytucję zawieszenia biegu przedawnienia. Z uwagi na brak przepisów przejściowych do zobowiązań nieprzedawnionych w dniu wejścia w życie nowelizacji należy stosować aktualne przepisy. Organ odwoławczy uznał wobec tego, że od dnia 1.01.2003 r. bieg terminu przedawnienia należności nieprzedawnionych ulega zawieszeniu do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi z dnia [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżając postanowienie M.K. wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZUS. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Skarbowej nie wskazał dlaczego przepisy należy interpretować wyłącznie w sposób korzystny dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jego zdaniem po dniu 1.01.2003 r. winna zostać podjęta czynność egzekucyjna, o której winien zostać powiadomiony dłużnik, a taka sytuacja w jego przypadku nie miała miejsca. Ponadto podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że przedmiotowe zaległości przedawnią się najpóźniej w lipcu 2003 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art.134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie , a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius ). Skarga okazała się zasadna. Z mocy art.59 § 1 pkt.2 ustawy egzekucyjnej, postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Organ egzekucyjny zatem stwierdzając wygaśnięcie zobowiązania na skutek przedawnienia zobligowany jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z tytułów wykonawczych egzekwowane należności oraz odsetki od nich dotyczą lutego, marca, kwietnia, maja i czerwca 1993 r. Ostatnia z należności z tytułu składek stawała się zatem wymagalna w dniu [...].07.1993 r. Stosownie do przepisu art.25 ust.1 ustawy z dnia 18.12.1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin w brzmieniu obowiązującym w 1993 r. (Dz. U. z 1989 r. , Nr 46 poz.250 ze zm.) - w sprawie poboru składek na ubezpieczenie stosuje się zasady i tryb postępowania ustalone dla poboru składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników zatrudnionych w nieuspołecznionych zakładach pracy. Z tej przyczyny do składek tych znajdował zastosowanie przepis art.35 ust.3 i ust.4 ustawy z dnia 25.11.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w 1993 r. (Dz. U. z 1989 r., Nr 25 poz.137 ze zm.), który stanowił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia , w którym składka stała się wymagalna (ust.3) i że bieg terminu przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat (ust.4). Identyczne co do zasady rozwiązania legislacyjne obowiązywały pod rządami art.24 ust.4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązującym od 25.11.1998 r., które do 31.12.2002 r. miały brzmienie : należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (ust.4); bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (ust.5). Dopiero na skutek noweli dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241 poz.2074 ze zm.) wprowadzono w zasadzie do przedawnienia należności z tytułu składek w miejsce przerwy przedawnienia nową instytucję - zawieszenia biegu terminu przedawnienia - uregulowaną w art.24 ust.4 i ust.5a-b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z nowymi regulacjami bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust.1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (ust.5a), i bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (ust.5b). Poza wskazaniem w art.23 ustawy nowelizacyjnej, że wchodzi ona w życie z dniem 1.01.2003 r. nie zawarto w jej treści żadnych przepisów intertemporalnych. Z tego jednak nie można wyprowadzić wniosku o możliwości stosowania nowych przepisów do stanów faktycznych, w tym dotyczących przedawnienia, które rozpoczęły swój bieg przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów. Należy zwrócić uwagę, iż kwestie dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter materialnoprawny. Stanowią więc one obszar stosunków prawnych regulowany normami prawa materialnego. Wobec tego w badanym stanie faktycznym, z powodu braku w ustawie nowelizacyjnej przepisów intertemporalnych odnoszących się do przedawnienia zobowiązań podatkowych, należało zastosować przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących przedawnienie tych składek w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji. Jak słusznie bowiem podnosił skarżący po 1.01.2003 r. organ egzekucyjny nie podejmował żadnych czynności, które mogłyby skutkować zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Błędne jest zatem stanowisko organu egzekucyjnego i zażaleniowego, że każda sprawa w toku powinna być rozstrzygana, w wypadku braku przepisów intertemporalnych, na podstawie prawa nowego. Reguła taka odnosi się bowiem wyłącznie do przepisów postępowania, a nie norm prawa materialnego. Stanowisko takie należy uznać za ugruntowane w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2005 r. w sprawie FSK 1534/04, publ. LEX nr 164803), jak i Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z dnia 5.04.2005 r. w sprawach I UK 232-3/04, publ. OSNP 2006/1-2/26-7). Przedawnienie określone w art.24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na swój materialnoprawny charakter powoduje, że roszczenie w nim określone wygasa po upływie terminu obowiązującego w dacie jego powstania. Przedawnienie jest następstwem upływu czasu powodującym niemożność skutecznego żądania zaspokojenia roszczenia. Roszczenie wygasłe w dniu [...].07.2003 r. nie ulega restytucji wskutek zmiany stanu prawnego, który nastąpił w trakcie biegu jego przedawnienia jeżeli nie wynika to z wyraźnej woli prawodawcy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni przepisów w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek w podanym powyżej rozumieniu. Z tych zatem powodów, wobec naruszenia przez organ podatkowy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.145 §1 pkt.1) lit.a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w wysokości 100,00 zł. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku należało orzec na podstawie art.152 p.p.s.a. /-/ M.Jaśniewicz /-/ W.Zygmont /-/J.Ruszyński