I SA/Po 177/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 24 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały: 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej zmniejszeń i zwiększeń wydatków w załączniku nr 4 do uchwały nr 78/99 Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 października 1999 r. oraz postanowień par. 3 powyższej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą (...) z dnia 24 listopada 1999 r. orzekło nieważność uchwały (...) Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 października 1999 r. w sprawie zmian w wydatkach budżetu powiatu na 1999 r. - w części dotyczącej zmniejszenia i zwiększenia wydatków w załączniku nr 4 do uchwały oraz postanowień par. 3 i par. 5 uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje się, iż w podstawie prawnej badanej uchwały nie wskazano art. 126 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, stanowiącego podstawę opracowania układu wykonawczego budżetu. Również tytuł uchwały wskazuje, że przedmiotowa uchwała dotyczy zmian w budżecie, a nie opracowania układu wykonawczego. Kolegium wskazuje, że układ wykonawczy budżetu jest innym dokumentem planistycznym i powinien zostać ustalony przez zarząd w oddzielnej uchwale. Dlatego kolegium stwierdziło nieważność par. 3 przedmiotowej uchwały. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnia się, iż zarząd powołując się na udzielone przez radę upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie, dokonał zmian w planie wydatków budżetu powiatu polegających na przeniesieniu wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach działów w załączniku nr 4 swej uchwały. Z treści zmian przedstawionych w załączniku nr 4 wynika, że zmiany w wydatkach budżetu polegają na zmniejszeniu bądź zwiększeniu kwot wydatków w paragrafach i niektórych rozdziałach. Rada powiatu uchwaliła w dniu 29 marca 1999 r. budżet w szczegółowości do działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnieniem grup wydatków bieżących i majątkowych. par. 9 uchwały budżetowej uprawnia zarząd do dokonywania przeniesień między rozdziałami w ramach działu oraz do zmian wielkości grup wydatków określonych w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej przy ustalaniu wydatków w podziale na paragrafy. Skoro rada uchwaliła wydatki budżetowe bez podziału na paragrafy klasyfikacji budżetowej, to tym samym nie jest prawnie możliwe dokonywanie zmniejszenia i zwiększenia wydatków w zakresie, w jakim te wydatki nie zostały ustalone w budżecie. Zmiany z rozdziałach dotyczące przeniesień wydatków między paragrafami przy niezmienionej kwocie wydatków w grupie "Pozostałe wydatki bieżące" są niezgodne ze szczegółowością budżetu oraz z udzielonym przez radę upoważnieniem. Tego rodzaju zmiany powinny zostać przyjęte w uchwale ustalającej układ wykonawczy w odniesieniu do dokonanych zmian w budżecie. Odnośnie zakwestionowanego par. 5 uchwały zarządu wyjaśnia, że wykonywanie budżetu należy do zadań zarządu i tego obowiązku zarząd nie może przenieść na inne podmioty. Powierzenie wykonania uchwały skarbnikowi powiatu, kierownikom wydziałów starostwa czy dyrektorowi centrum pomocy rodzinie oznacza przeniesienie na wymienione podmioty obowiązków w zakresie wykonywania uchwały budżetowej, co jest sprzeczne z przepisem art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarząd Powiatu w P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdza, iż obowiązujące przepisy nie zabraniają uchwalania zmian budżetu w pełniejszej szczegółowości klasyfikacji budżetowej niż uchwalony budżet, a upoważnienie zawarte w uchwale budżetowej uprawnia do dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami. Przewidziana postanowieniami art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 53 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym szczegółowość uchwalonego budżetu ma charakter minimalny, która określa rada powiatu. Zdaniem skarżącego, ustawa o finansach publicznych nie nakazuje uchwalenie budżetu w tej samej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, nie zabrania też dokonywania zmian budżetu z ustaleniem klasyfikacji budżetowej pełniejszej niż ustalona w uchwale budżetowej. Ustalenie zmian w większej szczegółowości klasyfikacji budżetowej zawsze daje możliwość ustalenia wydatków w mniejszej szczegółowości. Zdaniem skarżącego, uchwała w sprawie zmian w budżecie obejmuje także zmiany w układzie wykonawczym budżetu. Niewskazanie w podstawie prawnej art. 126 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych jest nieistotnym naruszeniem prawa, nie pociągającym za sobą unieważnienia par. 3 uchwały (...) zarządu. Zdaniem skarżącego zarządu, również powierzenie wykonania uchwały objętego rozstrzygnięciem nadzorczym przez podmioty wymienione w par. 5 uchwały, nie narusza postanowień art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Określa jedynie osoby i jednostki organizacyjne, przy pomocy których zarząd wykonywać będzie obowiązki w zakresie realizacji budżetu. Powołuje się przy tym na treść art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym. Regionalna Izba Obrachunkowa w P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w swym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto dodatkowo wskazuje na zasadę legalizmu działania administracji publicznej /art. 7 Konstytucji RP/. Zarząd dokonując zmian w budżecie winien każdorazowo wykazać swoje uprawnienia do działania w granicach upoważnienia, opartego na ustawie albo uchwale rady. Przeniesienie wydatków między paragrafami winno zostać przyjęte w uchwale ustalającej układ wykonawczy budżetu. Odnośnie par. 5 zakwestionowanej uchwały izba podtrzymuje swoje stanowisko, że powierzanie wykonywania budżetu innym podmiotom jest sprzeczne z art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym, zważył co następuje: Gospodarka budżetowa każdego związku publicznoprawnego opiera się na tzw. zasadach budżetowych, rozumianych najogólniej jako wymagania stawiane optymalnej gospodarce budżetowej, wzorcowej gospodarce budżetowej, których treść wynika z obowiązujących w danym czasie przepisów powszechnie obowiązujących. Zasady budżetowe wyznaczające reguły gospodarki budżetowej nie mają charakteru trwałego, ale ich liczba i treść podlega ciągłym zmianom. Wynika to z wielu przyczyn. Przede wszystkim zmianom ulegają warunki społeczno-gospodarcze i polityczne w których przychodzi działać jednostkom samorządu terytorialnego, co wpływać musi nie tylko na zasady budżetowe lokalnej gospodarki budżetowej, ale i na funkcje oraz zakres tychże budżetów. Ta sama zatem zasada budżetowa może być zatem inaczej kształtowana i rozumiana w różnych okresach czasu. Zasady budżetowe są normatywnym wyrazem funkcji politycznych i ekonomicznych budżetu i wraz ze zmianą regulacji prawnej podlegają ewolucji. Zasady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego nie są zawarte w jedynym akcie prawnym i w jedynym jego rozdziale, lecz rozproszone w szeregu aktach prawnych, takich np. jak: Konstytucja RP z 3 kwietnia 1997 r., ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ czy ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 162 poz. 1119 ze zm./. Jedną z istotnych zasad budżetowych jest tzw. zasada szczegółowości budżetu /specjalizacji budżetu/ postulująca, by dochody i wydatki budżetowe były nie tylko odpowiednio uporządkowane, ale by były ujmowane w budżetach nie tylko w kwotach globalnych, lecz w ujęciu szczegółowym. Pierwotnym motywem sformułowania zasady szczegółowości budżetu były przesłanki prawno-polityczne mające w systemie rządów przedstawicielskich ograniczenie uprawnień organów wykonawczo-zarządzających do swobodnego określania wysokości dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwalając budżet określa tym samym zakres uprawnień i możliwości zarządu w zakresie wydatkowania zasobów pieniężnych. W zasadzie zatem zarząd jednostki samorządu terytorialnego może wydawać pieniądze z budżetu lokalnego tylko na cele wymienione w uchwale budżetowej i w granicach /limitach/ w niej określonych. Im więcej pozycji zawiera uchwała budżetowa, im bardziej szczegółowa jest uchwała budżetowa rady powiatu, tym bardziej skrępowany i bardziej zależny jest od władzy stanowiącej zarząd powiatu. We wszystkich też współczesnych państwach demokratycznych naturalnym jest dążenie władzy wykonawczej do ograniczania szczegółowości uchwalanych budżetów, natomiast odmienne są niekiedy reakcje samych organów przedstawicielskich. Postulat szczegółowości budżetu jest obecnie realizowany w bardzo różny sposób w zależności od stosowanej w danym kraju tzw. klasyfikacji budżetowej będącej wewnętrznym porządkiem budżetu, uchwalaniem budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w niepełnej szczegółowości i pozostawieniu w tym zakresie znacznych uprawnień wyłącznie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego w opracowywaniu tzw. układu wykonawczego budżetu, upoważnienie zarządu do dokonywania takich lub innych zmian w uchwalonym budżecie przez radę w trakcie jego wykonywania. I tak szczegółowość uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona postanowieniami art. 124 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, gdyż przewiduje się uchwalanie tego budżetu nie w pełnej klasyfikacji budżetowej, lecz jeżeli chodzi o wydatki, to w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem: wydatków bieżących, w tym w szczególności wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to jednak minimalny zakres uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i nie ma żadnych przeszkód do tego, by uchwała budżetowa była bardziej szczegółowa. Z treścią art. 124 ustawy o finansach publicznych konieczne było zatem synchronizowanie treści art. 126 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy, w kwestii opracowania po uchwaleniu uchwały budżetowej przez radę tzw. układu wykonawczego budżetu samorządowego w pełnej już klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W ciągu 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej - zarząd opracowuje układ wykonawczy budżetu powiatu, rozpisując w nim dochody i wydatki na działy, rozdziały i paragrafy. W ramach takiego układu wykonawczego budżetu, zarząd powiatu nie może jednak dokonywać zmian uchwały budżetowej tworząc np. nowe zadania budżetowe. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie ku temu, by w trakcie roku budżetowego zarząd dokonywał zmian w samym układzie wykonawczym budżetu powiatu. W trakcie wykonywania budżetu samorządu terytorialnego dochodzi do konfrontacji z rzeczywistością. W okresie bowiem między planowaniem i uchwalaniem budżetu, a jego wykonywaniem mogą zmienić się warunki gospodarcze, socjalne i polityczne. Dlatego prawo przewiduje możliwość takiej lub innej korekty uchwał budżetowych albo przez radę albo przez organ wykonujący budżet jakim jest zarząd powiatu. Zmiana uchwały budżetowej powiatu jest jednak czymś jakościowo innym od zmiany układu wykonawczego budżetu. Uprawnienia w zakresie zmian w budżecie w trakcie jego wykonywania przez zarząd można podzielić w świetle regulacji prawnych zawartych w art. 128 ustawy o finansach publicznych na dwie grupy: na przysługujące zarządowi z mocy przepisów powyższej ustawy oraz przekazane zarządowi przez radę powiatu. Wobec istnienia upoważnienia dla zarządu do dokonywania zmian w uchwale budżetowej powiatu i prawa zarządu powiatu do dokonywania zmian w układzie wykonawczym budżetu powiatu pilskiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, by zakwestionowana w tym zakresie przez organ nadzoru część uchwały nr 78/99 Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 października 1999 r. w sprawie zmian w wydatkach powiatu na 1999 r., obejmującej zmniejszenia i zwiększenia wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej naruszała obowiązujące przepisy prawa. Dlatego w tym zakresie, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze. Podnoszony przez organ nadzoru brak pewnej przejrzystości w dokonywanych zmianach w wydatkach budżetu powiatu pilskiego na 1999 r. nie uzasadnia stosowania tak drastycznych środków oddziaływania władczego jak stwierdzenie nieważności uchwały zarządu. W interesie jawności finansów publicznych leży jednak, możliwość "odkodowania" treści budżetu po zmianach. Zarząd Powiatu w P. powinien zatem w przyszłości dokonując zmian w budżecie powiatu czynić to chociażby z taką dokładnością i precyzją jak Minister Finansów w decyzji (...) z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na 2000 rok /Dziennik Urzędowy Ministerstwa Finansów nr 9 poz. 48/. Obecny skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela jednocześnie stanowiska wyrażonego przez niektóre poprzednie składy orzekające sądu administracyjnego co do rozumienia i stosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ w przypadku uchwał zarządu powiatu w sprawie zmian w budżecie powiatu. W świetle natomiast treści art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu, iż zarządowi powiatu przysługuje wyłącznie prawo dokonywania wydatków budżetowych zasadne jest w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., stwierdzające nieważność cesji uprawnień budżetowych zarządu powiatu na urzędników starostwa. Standardem prawnym współczesnych regulacji prawnych jest to, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego wykonuje uchwały budżetowe rady i ponosi wyłączną odpowiedzialność za jej wykonanie poprzez instytucję absolutorium budżetowego. Dlatego w tym zakresie na podstawie art. 27 pkt 1 ustawy o NSA oddalono wniesioną skargę.