I SA/Po 184/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej na rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 04 czerwca 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,- (słownie; dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2025 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. w sprawie przyznania Z. S. (skarżącemu) płatności w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikał następujący stan sprawy: Skarżący złożył elektronicznie wniosek o przyznanie płatności na rok 2024 oraz oświadczenie o braku zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Złożył również świadczenie o zapewnieniu wypasu krów mamek. Na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że w roku 2024 zadeklarowano do płatności do ekoschematu - D. zwierząt w ramach wariantu/praktyki: D. krów mamek utrzymywanych w systemie otwartym - zwiększona powierzchnia bytowa >20%. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał skarżącemu płatność dobrostanową do dobrostanu krów mamek utrzymywanych w systemie otwartym - zwiększona powierzchnia bytowa >20% w wysokości 8.376,32 zł, wynikającą z pomniejszenia o kwotę kary administracyjnej z tytułu nieprzestrzegania wymogów. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb przyznawania płatności w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt określają przepisy zawarte w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (tekst jednolity Dz. U. 2024 poz. 1741), zwanej dalej ustawą o Planie Strategicznym, oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2025 r., poz. 97 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem dobrostanowym. Ustalono, że skarżący w roku 2024 zawnioskował o płatności w ramach ekoschematu: D. zwierząt w ramach jednego wariantu. Dalej wskazano, że w § 3 ust. 2 pkt 4a) rozporządzenia dobrostanowego określono, że realizacja praktyk podwyższających poziom dobrostanu zwierząt polega na przestrzeganiu wymogów określonych w art. 31 ust. 5 rozporządzenia [...], w tym wymogów wykraczających poza określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia odpowiednie minimalne wymogi dotyczące dobrostanu zwierząt i inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 31 ust. 5 lit. b rozporządzenia 2021/2115, i w przypadku: Wariantu D. krów mamek utrzymywanych w systemie otwartym są realizowane następujące praktyki podwyższające poziom dobrostanu zwierząt: (a) zwiększona co najmniej o 20 % zewnętrzna powierzchnia bytowa (pastwisko, wybieg lub okólnik), zwana dalej "zewnętrzna powierzchnia bytowa", (b) utrzymywanie zgodnie z wymogami systemu [...]. Wskazano też, że w myśl § 11 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia dobrostanowego, w przypadku wariantu, którego realizację podjął skarżący, warunkiem do uzyskania płatności jest posiadanie planu poprawy dobrostanu zwierząt, który, zgodnie z kolejnymi przepisami rozporządzenia składa się jednokrotnie, zaś w kolejnych latach składa się oświadczenie o braku zmian lub o zmianach w planie. Z przepisów rozporządzenia wynikało jednocześnie, że w planie rolnik ma podać m. in. wielkości w metrach kwadratowych i terminów wykorzystania posiadanej zewnętrznej powierzchni bytowej przeznaczonej dla krów mamek, cieląt, jałówek i opasów o masie ciała do 300 kg typu użytkowego mięsnego lub typu użytkowego kombinowanego o mięsnym kierunku ich użytkowania (załącznik nr 3 do rozporządzenia dobrostanowego). Jednocześnie w ust. 22 załącznika nr 2 do rozporządzenia określono normy powierzchni dla wariantu zgłoszonego przez skarżącego. Ustalono, że skarżący 8 maja 2020 r. złożył wraz z wnioskiem plan poprawy dobrostanu zwierząt, zgodnie z którym wielkość powierzchni zewnętrznych (pastwisk lub wybiegów) przeznaczonych w okresie od dnia 16 października do dnia 14 marca roku następnego dla bydła w typie użytkowym mięsnym wynosi 846 m kw. W dniu 2 lipca 2024 r. złożył natomiast oświadczenie o braku zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Zatem obowiązującą powierzchnią zewnętrznych (pastwisk lub wybiegów) przeznaczonych w okresie od dnia 16 października do dnia 14 marca roku następnego dla bydła w typie użytkowym mięsnym była powierzchnia wynosząca 846 m kw. Wskazano jednocześnie, że odwołaniu skarżący nie kwestionował powierzchni minimalnej wskazanej w planie poprawy dobrostanu zwierząt, wskazując, że "powierzchnia minimalna na czas sporządzania pianu poprawy dobrostanu zwierząt wynosiła wówczas 846m kw.". Jednocześnie, jak wskazano, z systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt wynikało, że obsada stada w okresie od 16 października 2024 do 14 marca 2025 r. przez łącznie 11 dni uległa zwiększeniu w stopniu powodującym, że deklarowana powierzchnia 846 m kw. była zbyt mała. Ustalono, że przekroczenie nie przekraczało 5% powierzchni i trwało więcej niż 2,5% i mniej niż 5% czasu, co aktualizowało konieczność nałożenia kary zmniejszającej płatność na podstawie § 48 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia dobrostanowego. Skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i pismem z dnia 24 listopada 2025. wniósł od niej skargę, w której, domagając się uchylenia wydanych decyzji i przyznania żądanej płatności, zarzucił organowi: 1) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki na lata 2023 - 2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię, t.j. uznanie "powierzchni minimalnej" za "zewnętrzną powierzchnię bytową" i przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na całkowitym pominięciu przy rozpatrywaniu zarówno przez organ II instancji jak i I instancji danych będących w posiadaniu Agencji, a które w pełni uzasadniały możliwość przyznania płatności wg Wariantu 2.3.; 2) art. 8 k.p.a., tj. brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez ustalenie w postępowaniu rozpatrującym wniosek o przyznanie płatności na rok 2024 w ramach ekoschematu Dobrostan zwierząt w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 - 2027 ("płatność dobrostanowa"), iż wystąpiły nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 4) art. 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów i twierdzeń strony; 5) błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie (np. poprzez nieuwzględnienie istotnych dowodów przedstawionych we wniosku). Do skargi dołączył odpis planu poprawy dobrostanu zwierząt z dnia 30 kwietnia 2020 r. Stwierdził, że w planie zawarł informację, że zewnętrzna powierzchnia przeznaczona dla była wynosi 108.600 m kw. i taką zapewnił również w 2024 roku. Argumentację tę ponowił w piśmie procesowym z 26 stycznia 2026 r., zaś w piśmie z 2 lutego 2026 r. stwierdził, że plan sporządzał w aplikacji zatwierdzonej przez ARiMR i to wytworzony przez nią wydruk wskazał deklarowaną powierzchnię minimalną jako powierzchnię przeznaczoną dla bydła. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wobec braku sprzeciwu skarżącego wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, sprawa została rozpoznana w tym trybie na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2) – a do takich aktów niewątpliwie zalicza się postanowienie w sprawie wstrzymania budowy (por. art. 48 ust. 4 p.b.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Po rozpoznaniu sprawy w tak opisanych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo. Wobec złożonego wraz z wnioskiem o płatność na 2024 rok oświadczenia o braku zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt, organy ograniczyły do ustalenia areału zewnętrznej powierzchni bytowej dostępnej dla bydła wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w części ogólnej planu poprawy dobrostanu zwierząt sporządzonego w 2020 r., gdzie wielkość powierzchni zewnętrznej przeznaczonej w okresie od 16 października 2020 r. do 15 marca 2021 r. dla bydła w typie użytkowym mięsnym zadeklarowano na 846 m kw. Tymczasem, jak twierdził skarżący, a twierdzeniu temu organ nie zaprzeczył, złożony w 2020 roku dokument, czyli część ogólna planu, stanowił wydruk komputerowy powstały na podstawie danych wprowadzonych przez wnioskodawcę do programu do sporządzania wniosków, gdzie w deklaracji dotyczącej powierzchni udostępnionej zwierzętom widniała wielkość powierzchni minimalnej koniecznej dla spełnienia wymogów płatności, a nie wprowadzona przez wnioskodawcę (doradcę) wartość powierzchni rzeczywiście udostępnionej. Takie twierdzenie skarżącego uprawdopodobnia przedstawiony przez niego odpis całego planu poprawy dobrostanu zwierząt, gdzie rzeczywiście, w części szczegółowej, wartość "846 m kw." widnieje w tabeli jako wymagana powierzchnia minimalna, natomiast zewnętrzna powierzchnia bytowa, jaka miała być faktycznie zapewniona zwierzętom w okresie od 16 października do 14 marca określona została na "108.600 m kw.". Gdyby istotnie wydruk części ogólnej planu nie odzwierciedlał rzeczywistych danych wprowadzonych przez skarżącego i był sprzeczny z danymi wynikającymi z części szczegółowej, same dane uwidocznione w części ogólnej nie mogłyby być podstawą do dokonania ustalenia o powierzchni zewnętrznej przeznaczonej dla bydła. Jeżeli taka sprzeczność była efektem błędu w programie służącym do obsługi wniosków, czego obecnie nie wiadomo, podanie niewłaściwych danych uwidocznionych w części ogólnej planu, nie mogłoby obciążać rolnika. Obecnie jednak nie można wyjaśnić tej kwestii, ponieważ w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, któremu skarżący przedstawił całość planu, w istocie nie odniósł się do sprzeczności dotyczących powierzchni. Wskazał jedynie, że w piśmie odwoławczym skarżący nie kwestionował swojej deklaracji o wielkości powierzchni minimalnej na czas sporządzania planu. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że z przepisów załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie płatności dobrostanowej wynika, że uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów danego wariantu stanowiące podstawę do nałożenia kary finansowej potrącanej z płatności za dany rok, ma miejsce wówczas, gdy: "zewnętrzna powierzchnia bytowa, na której są utrzymywane krowy mamki, cielęta, jałówki i opasy o masie ciała do 300 kg typu użytkowego mięsnego lub typu użytkowego kombinowanego o mięsnym kierunku ich użytkowania objęte wymogami wariantu, jest mniejsza niż ta, która pozwoliłaby na zapewnienie tym krowom wielkości powierzchni, o której mowa w ust. 22 załącznika nr 2 do rozporządzenia". Penalizowane jest więc nie zadeklarowanie zbyt niskiej powierzchni minimalnej, lecz faktyczne niezapewnienie powierzchni normatywnej, którą ustala się na podstawie norm wynikających bezpośrednio z przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia. Organy ustalenia dotyczące tej powierzchni ograniczyły wyłącznie analizy danych zawartych w ewidencjach i bazie danych systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zaniechały w szczególności zapoznania się z całością planu poprawy dobrostanu zwierząt i nie zweryfikowały tego, czy treść części ogólnej planu zniekształcała (błędnie kwalifikowała) powierzchnie wprowadzone w programie służącym do składania wniosków. Tym samym decyzje organów Agencji wydane w sprawie skarżącego naruszały art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodów. Ostatecznie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. objął takim orzeczeniem również decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) znajduje podstawę prawną w art. 200 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu należy zbadać, czy wskazanie niewłaściwej powierzchni w treści części planu udostępnionej Agencji nie było wynikiem wady systemu informatycznego służącego do sporządzania wniosków w 2020 roku, a gdyby tak było należy również ponownie ocenić wniosek uwzględniając powierzchnię określoną w części szczegółowej tego planu jako zapewniona bydłu powierzchnia zewnętrzna. Gdyby jednak wskazanie i zadeklarowanej niewłaściwej powierzchni było wynikiem świadomego działania, bądź nawet błędu skarżącego lub jego doradcy, organ przyjmie jako wiążącą dla ustalenia powierzchni udostępnionej wartość podaną w części ogólnej planu z 2020 roku.