I SA/Po 185/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Małek NSA Janusz Ruszyński Protokolant ref.-staż. Paulina Budzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu A Oddział w O. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [..] w przedmiocie przekazania według właściwości rzeczowej tytułów wykonawczych oddala skargę /-/ J.Ruszyński /-/ E.Brychcy /-/ S.Małek Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) przekazał Dyrektorowi Zakładu A Oddział w O. W. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], [...] do [...], [...] do [...], [...] do [...], [...] do [...], wystawione na nazwisko W. M. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w/w tytuły wykonawcze skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w celu przymusowego wyegzekwowania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym jest również Dyrektor oddziału Zakładu A i posiada on uprawnienia do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, o czym stanowi art. 26 § 4 oraz stosuje bezzwłocznie środek egzekucyjny – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 22 listopada 2001r. (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują jako pierwszego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – Dyrektora Zakładu A. Tym samym organ ten jest również właściwy przed przystąpieniem do egzekucji do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W sytuacji, kiedy okaże się, że w całości lub części egzekucja jest bezskuteczna, wierzyciel, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie organu pierwszej instancji z przekazanych tytułów wykonawczych wynika ,że wierzyciel nie wykorzystał przewidzianych prawem możliwości dochodzenia należności w ramach prowadzonego przez własny organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektor Oddziału Zakładu A w O.W. wskazał, że w sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu A nie może wszcząć egzekucji poprzez zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wynagrodzenia za pracę wierzytelności bądź rachunku bankowego (wobec nieistnienia tych składników majątkowych), nie może również stwierdzić bezskuteczności tej egzekucji, a wcześniej – zaopatrzyć tytułów wykonawczych w klauzulę wykonalności. Podkreślił, że w sprawie wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i nie ma możliwości wszczęcia egzekucji w ramach posiadanych uprawnień. W konsekwencji żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uszczegółowieniem podziału kompetencji między organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten wskazuje, iż organem właściwym jako pierwszy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Dyrektor oddziału Zakładu A. Tym samym organ ten przed przystąpieniem do egzekucji jest właściwy do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Dopiero zaistnienie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłanki bezskuteczności uprawnia ten organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nieznajomość przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym majątku zobowiązanego znajdującego się na terenie jego działania, powoduje jedynie możliwość przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego obejmującego swą właściwością miejscową teren, na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Zgodnie z zasadami przyjętymi w art. 22 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapis § 6 ust. 3 Rozporządzenia uprawnia wierzycieli będących jednocześnie organem egzekucyjnym do przekazania zgodnie z właściwością miejscową tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy majątek zobowiązanego położony jest na terenie działania takiego samego organu egzekucyjnego. Przekazanie tytułów wykonawczych naczelnikowi powodowałoby zmianę właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, której to kwestii powyższy przepis nie reguluje. Działanie mające na celu ustalenie składników majątkowych dłużnika, z których prowadzona będzie egzekucja odbywa się wyłącznie już na etapie postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny, a nie wierzycielski. Wiąże się to z obowiązkiem dokonania przez organ egzekucyjny weryfikacji tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela w oparciu o art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nadania w następstwie tego klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny zmierzające do wyegzekwowania obowiązku czy nawet ustalenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji winny być poprzedzone przyjęciem tytułu wykonawczego do egzekucji. W świetle powyższego bezpośrednie przekazanie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tytułów wykonawczych bez odpowiedniej klauzuli o ich skierowaniu do egzekucji naczelnikowi skarbowego jest z punktu prawnego niedopuszczalne. Stwierdzono w końcu, że wierzyciel nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań stricte egzekucyjnych, a tym samym stwierdzania, iż ewentualne prowadzenie przez określony organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego może okazać się bezskuteczne. W konkluzji stwierdzono, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego, otrzymując przedmiotowe tytułu wykonawcze, w sposób prawidłowy zbadał swoją właściwość rzeczową, a następnie po stwierdzeniu, że nie jest właściwy jeszcze do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przekazał wniosek wraz z załączonymi tytułami egzekucyjnymi zgodnie z postanowieniami art. 65 kpa do właściwego organu egzekucyjnego, jakim na tym etapie postępowania jest wyłącznie Dyrektor oddziału Zakładu A. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektor Oddziału Zakładu A w O. W. zarzucił mu naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że twierdzenie, iż nadanie klauzuli jest warunkiem konstytutywnym przyjęcia tytułu wykonawczego jako podstawy do prowadzenia egzekucji jest nadinterpretacją art. 27. Uregulowanie zawarte w § 6 ust. 5 odnosi się do przypadków, w których w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dochodzona należność nie zostanie zaspokojona, bądź zaspokojona tylko w części. Dyskusyjne jest żądanie od Dyrektora Oddziału Zakładu A podejmowania działań warunkujących prowadzenie postępowania egzekucyjnego, jeżeli z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, iż egzekucja przez niego prowadzona – wobec niemożności zastosowania prawem określonych środków egzekucyjnych – byłaby bezskuteczna. § 6 ust 5 nie tworzy po stronie Dyrektora Oddziału Zakładu A powinności nadania klauzuli, lecz określa działania, który powinny zostać zrealizowane, jeżeli prowadzona przez niego egzekucja okaże się nieskuteczna w całości lub w części. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z kolei na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu sądowo – administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). W przedmiotowej sprawie skarga okazała się bezzasadna. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ) tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Jak wynika z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ egzekucyjny, który jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż – zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych określono w art. 19 u.p.e.a. Z art. 19 § 4 u.p.a.e. wynika, iż organem uprawnionym do stosowania egzekucji należności pieniężnych jest w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Dyrektor oddziału Zakładu A. Z kolei z art. 26 § 4 u.p.a.e. wynika, iż jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W myśl § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 Nr 137, poz. 1541) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 6 § 2 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, bezzwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Właściwość miejscowa określona została w art. 22 u.p.e.a., którego § 2 stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Skoro Dyrektor oddziału Zakładu A jest na mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji, to winien on zastosować się do trybu postępowania opisanego w pierwszej kolejności w § 6 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy prowadzona przez organ egzekucyjny (wierzyciela) egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna. Wtedy stosowny tytuł wykonawczy należy skierować do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tak więc wystąpienie przesłanki bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego uprawnia organ egzekucyjny (wierzyciela) do przekazania tytułu wykonawczego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. W niniejszej sprawie taka przesłanka nie wystąpiła. Na znajdujących się w aktach administracyjnych tytułach wykonawczych brak klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej .Art. 27 § 1 u.p .e.a wskazuje jakie konieczne elementy musi zawierać tytuł wykonawczy Pkt.10 cyt przepisu podaje ,że tytuł wykonawczy zawiera klauzule organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej Jest poza sporem ,że nadesłane dokumenty nie spełniają wymogu z art. 27 § 1 pkt 10 u.o.p.a. ponieważ nie zawierają klauzuli. Tytuł wykonawczy nie spełniający wymagań formalnych musi zostać zwrócony wierzycielowi. vide: wyrok NSA z 29.04.1999 r. I SA/Wr 716/97 Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego zasadnie zbadał, czy jest na tym etapie postępowania właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiego zaś badania nie można uznać za naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Artykuły te umieszczone zostały w rozdziale poświęconym zasadom prowadzenia egzekucji. Regulują one sytuację, gdy organ egzekucyjny wszczyna postępowanie na wniosek wierzyciela. Zaznaczyć należy, iż brzmienie § 6 ust. 5 Rozporządzenia jest kategoryczne i jednoznaczne. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż przepis ten znajdzie zastosowanie, w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że prowadzona przez Dyrektora oddziału Zakładu A egzekucja byłaby bezskuteczna. Przepis mówi o "prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym". W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ Janusz Ruszyński /-/ Elwira Brychcy /-/ Stanisław Małek