I SA/Po 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Protokolant referent stażysta Monika Wiza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zasądzić od Naczelnika Urzędu Celnego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., doręczonym stronie w dniu [...] maja 2011r., Naczelnik Urzędu Celnego w [...] zawiadomił "[...]" Sp. z o.o. w [...], że poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich utraciło z mocy prawa ważność. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie stwierdzono, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w oparciu o które dokonano rejestracji automatu do gier – utraciło ważność. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie rejestracji automatu. Zawiadomienie nie zawierało pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych z Krajowej Rejestru Automatów do Gier. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Celnego w dniu [...] lipca 2011 r., Spółka wniosła skargę na czynność materialno – techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w [...], polegającą na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Wskazanej czynności strona zarzuciła naruszenie: - § 10 ust. 4 pkt 1, § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, - art. 15b ust. 4 i ust. 4a, art. 16 pkt 2, art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 2011, poz. 1540 ze zm.), - art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Spółka wniosła o orzeczenie bezskuteczności czynności polegającej na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych oraz o zwrot kosztów postępowania. W jej ocenie działanie organu celnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stoi w sprzeczności z wcześniejszymi rozstrzygnięciami dotyczącymi funkcjonowania automatów do gier. Odpowiadając na skargę organ celny w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż czynność polegająca na wyrejestrowaniu automatu do gier nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.). Wskazany przepis stanowi bowiem, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych jest działalność administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według organu Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest wewnętrznym rejestrem prowadzonym przez służbę celną, który ma ułatwić kontrolę w zakresie automatów i urządzeń do gier. Brak jest regulacji w tym zakresie w obowiązujących przepisach prawa. W dalszej kolejności organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, lecz nie z powodów przedstawionych przez organ celny w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 2128/11, w którym NSA wskazuje, że dla właściwej oceny dopuszczalności skargi należy zanalizować znaczenie prawne zarówno rejestracji automatu, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" oraz zbadać instytucję cofnięcia rejestracji automatu i utratę ważności "poświadczenia rejestracji". Dopiero na podstawie ustaleń dotyczących charakteru prawnego wskazanych działań można stwierdzić, jaki był charakter prawny czynności podjętych przez organ, ocenić czy organ działał prawidłowo, ustalić do jakiego etapu postępowania administracyjnego sprawa została doprowadzona i ocenić czy na tym etapie postępowania służy skarga do sądu. Zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (nowej), zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a zgodnie z art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Finasów z 2003 r. Zgodnie z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z 1992 r. automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów. Z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z 1992 r. wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat. Jak wynika z powyższego eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego. Naczelnik urzędu celnego dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 1992 r. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. : 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów. Zgodnie z § 8 i 8a w/w rozporządzenia punktem wyjścia na drodze dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Omawiany dokument potwierdza dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) oraz stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności fakt, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy, że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej, miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot. Czyni to poprzez wydanie "poświadczenia rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. W świetle wywodów wyżej przedstawionych uznać należy, że Naczelnik Urzędu Celnego wydaje decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r., przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa. Jak wynika z § 10 ust. 4 rozporządzenia "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 muszą być stwierdzone przez organ, a jak wynika ze sprawy niniejszej, mogą być one sporne. Uznać zatem należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Mając na uwadze powyższą analizę stanu prawnego, należy przyjąć, iż stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej, a skoro tak, to zgodnie z art. 210 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej decyzja ta powinna zawierać pouczenie o możliwości jej zaskarżenia. Przepis ten stanowi również uzupełnienie zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach. W pouczeniu tym powinno zatem być wyraźne wskazanie, do jakiego organu służy odwołanie, za czyim pośrednictwem wnosi się odwołanie oraz w jakim terminie powinno to nastąpić. W związku z tym, iż jak wyżej wykazano, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" było faktycznie decyzją, a decyzja powyższa nie zawierała żadnego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno zostać przez organ potraktowane jako odwołanie i rozpatrzone przez organ odwoławczy, nawet jeśli pismo to złożone byłoby po terminie, (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) i skierowane byłoby do niewłaściwego organu (jak w tym przypadku). Jednakże stosownie do treści art. 214 Ordynacji nie może szkodzić stronie błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo brak takiego pouczenia. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny nie sposób jednakże przyjąć, że w niniejszej sprawie został spełniony – niezbędny do skutecznego wniesienia skargi do Sądu – wymóg wyczerpania trybu o jakim mowa w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na decyzję administracyjną jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy został wyczerpany tryb przewidziany w art. 220 §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.), to znaczy doszło do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do Dyrektora Izby Celnej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o utracie ważności "poświadczenia rejestracji", stanowiące, jak wyżej wykazano, decyzję. Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałaby dopiero decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu wydana po rozpoznaniu złożonego odwołania. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednocześnie orzeczono o obowiązku zwrotu skarżącej Spółce kosztów postępowania, obejmującego zarówno wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią art. 208 P.p.s.a. – niezależnie od wyniku sprawy sąd może nałożyć na stronę taki obowiązek jeśli powstanie kosztów wywołane zostało niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem strony. W ocenie Sądu za niewłaściwe należy uznać zachowanie organu, który nie zachował formy decyzji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, w związku z czym nie pouczył strony o możliwości jej zaskarżenia, przez co strona, wnosząc skargę do Sądu, nie wyczerpała trybu postępowania przed organami administracyjnymi i w związku z tym nie z jej winy doszło do odrzucenia skargi.