I SA/Po 21/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Dominik Mączyński Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Naczelnika Urzędu Celnego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Naczelnik Urzędu Celnego w P. w dniu [...] maja 2011 r., aktem nr [...], powołując się na przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm. - dalej skrócie: "rozporządzenie MF z 2003 r.") oraz art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm. - dalej w skrócie "u.g.z.w."), zawiadomił "M." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., o utracie z dniem [...] września 2010 r. z mocy prawa ważności rejestracji automatu do gier o niskich wygranych (nr rejestracji: [...], nr fabryczny automatu: ...). W treści powyższego pisma stwierdzono, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w oparciu o które dokonano rejestracji wspomnianego automatu do gier, utraciło ważność. W tej sytuacji wraz z wygaśnięciem tego zezwolenia z mocy prawa utraciło swą ważność poświadczenie jego rejestracji. W oparciu o powyższe ustalenia organ dokonał wyrejestrowania przedmiotowego automatu, którego ostatnim miejscem eksploatacji, jak wynika z akt, był sklep "T." położony na obszarze właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego w L.. Kwestionując powyższe stanowisko organu podatkowego strona, wezwała do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że działanie organu celnego narusza podstawowe zasady procesowe. Spółka wskazała, że zawarte w piśmie Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] maja 2011 r. ustalenia nie zostały poprzedzone weryfikacją co do okoliczności ewentualnego przedłużenia zezwolenia lub złożenia wniosku o takie przedłużenie, bądź co do przeniesienia przedmiotowego automatu do innych zezwoleń, niż te które wygasły. Zdaniem strony ustalenie organu w kwestii wygaśnięcia zezwolenia nastąpiło bez uzasadnienia kiedy i na jakiej podstawie miało miejsce. Organ celny nie udzielił stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka zaskarżyła powyższą czynność organu celnego, powtarzając w rozszerzonej formie zarzuty podniesione uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. I tak zarzucono zaskarżonej czynności naruszenie: 1) art. 120, art. 121 § 1, art. 122 i art. 124, art. 194 § 1, art. 258 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej w skrócie: "O.p.") co do sposobu procedowania, formy wydanego aktu i braku postępowania dowodowego; 2) § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. w zw. z art. 15b ust. 4 u.g.z.w. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 3) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. w zw. z art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 u.g.z.w., poprzez wydanie zaskarżonej czynności na podstawie przepisu rozporządzenia, które zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej; 4) § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. w zw. z art. art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1 art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.g.z.w. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej w skrócie "u.g.h."), poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu a zezwoleniem na prowadzenie działalności występuje nierozerwalny związek; 5) § 10 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r., poprzez taką interpretację pierwszego z przywołanych przepisów, która oznacza całkowitą zbędność istnienia drugiego z tych przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła i rozwinęła argumentację ujętą uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W świetle wskazanych uchybień, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, albo stwierdzenie jej bezskuteczności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a.") bada, czy zaskarżony akt odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 P.p.s.a). W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., m.in. uchyla akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej opisane. Badanie sprawy należy rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zakończone właściwym co do formy i treści rozstrzygnięciem, dają dopiero podstawy do rozpatrzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, iż organ podejmuje działanie, które w istocie rzeczy ma doprowadzić do pozbawienia skarżącą Spółkę jej dotychczasowego uprawnienia do używania konkretnego automatu, jednak organ ten unika nadania temu działaniu jednoznacznej formy prawnej, zaś strona usiłuje uniknąć konsekwencji działania organu, które przybrało formę zawiadomienia. Zdaniem Sąd orzekającego takie nieformalne działania organu, w wyniku których strona traci uprawnienia, są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w postanowieniach: z dnia 29 listopada 2011 r., o sygn. akt II GSK 1677/11 oraz z dnia 14 grudnia 2011 r., o sygn. akt II GSK 2128/11. NSA odnosząc się do przedmiotu tożsamego z przedmiotem niniejszej sprawy przeanalizował znaczenie prawne zarówno rejestracji automatu, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" oraz zbadał instytucję cofnięcia rejestracji automatu i utratę ważności "poświadczenia rejestracji". Dopiero na podstawie ustaleń dotyczących charakteru prawnego wskazanych działań można bowiem stwierdzić, jaki był charakter prawny czynności podjętych przez organ, ocenić czy organ działał prawidłowo, ustalić do jakiego etapu postępowania administracyjnego sprawa została doprowadzona i ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia pod względem formalnym. Zgodnie z art. 117 u.g.h. z 2009 r. (nowej), zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a w myśl art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów u.g.z.h. z 1992 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy rozporządzenia MF z 2003 r. Zgodnie z art. 15b ust. 4 i ust. 4a u.g.z.h. automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego, na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów. Z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.g.z.h. wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.g.z.h. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat. Jak wynika z powyższego, eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego. Naczelnik urzędu celnego dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Działając na podstawie art. 16 ust. 3 u.g.z.h. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów. W myśl § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia na drodze dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b u.g.z.h. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier, składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat, spełniający wymagania techniczne, ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Omawiany dokument potwierdza dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) oraz stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. u.g.z.h. Wbrew twierdzeniom organu celnego zawartym w zaskarżonej czynności nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. W realiach badanej sprawy stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność jest kwestią sporną między skarżącą Spółką a organem. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd NSA, że skoro stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy, że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. NSA uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Warto zwrócić również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3). W sytuacji, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 K.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). Jak wynika z art. 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. muszą być stwierdzone przez organ, a jak wynika z akt badanej sprawy, są one sporne. W tej sytuacji stwierdzić należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Wprawdzie ustawodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Jedyną właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Tymczasem w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Celnego w P. w sposób jednostronny rozstrzygnął o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot, przyjmując wadliwą formę - zawiadomienia. W świetle wywodów wyżej przedstawionych uznać należy, że organ winien wydać decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa. Mając na uwadze powyższą analizę stanu prawnego, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA, a mianowicie, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji", jako odbierające stronie posiadane uprawnienie, powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. W realiach badanej sprawy uznać zatem należy, że przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność, w formie zawiadomienia było wadliwe pod względem formalnym. Przy przyjęciu, że bez względu na użyte przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. sformułowanie - "zawiadamia" - zaskarżone pismo stanowi jednak decyzję administracyjną, albowiem zawiera przynajmniej 4 elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a. (oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony i rozstrzyga o uprawnieniach strony), organ winien uznać pismo skarżącej Spółki z dnia 27 maja 2011 r. za odwołanie, mimo zatytułowania go jako wezwanie do usunięcia prawa. W konsekwencji powyższego organ winien przekazać ten środek zaskarżenia organowi wyższego stopnia, zgodnie z zasadą dewolutywności, celem zbadania dopuszczalności i ewentualnie rozpatrzenia (art. 129, art. 133 i art. 134 K.p.a.). Uznając zaskarżoną formę przyjętą przez organ za niewłaściwą, rolą organu będzie przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zachowaniem reguł procesowych i rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony skarżącej w prawidłowej formie, z zachowaniem reżimów decyzji administracyjnej, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu. Wobec powyższego, działając w oparciu o treść art. 146 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zasadność skargi i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, orzekając jak w pkt. I sentencji wyroku. Jednocześnie w świetle ujawnionego uchybienia proceduralnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi w zakresie naruszeń prawa materialnego. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.