I SA/Po 210/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. K., A. K., E. S. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 100,- zł (sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta [...] (dalej także jako "Starosta") postanowieniem z 10 listopada 2022 r. postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego jego decyzją z 31 marca 2022 r. (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia 23 września 2022 roku Wojewody, w łącznej kwocie [...]złotych na rzecz E. S., J. K., A. K. i S. K. za nieruchomość położoną w gminie [...] W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że pismem z dnia 28 października 2022 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] przekazał, zgodnie z zakresem kompetencji, wniosek skarżących w sprawie wypłaty waloryzacji odszkodowania ustalonego powołaną wyżej decyzją z 31 marca 2022. Starosta przyjął, że ww. pismo zostało wniesione w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej w skrócie "k.p.a."). Powołując się na treść art. 18 ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.; dalej w skrócie; "specustawa drogowa") oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej w skrócie: "u.g.n.") Starosta stwierdził, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a tej dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W tej kwestii Starosta odwołał się także do orzecznictwa sądów administracyjnych. Na marginesie organ I istancji dodał, że posiada pełną świadomość co do regulacji zawartych w art. 22 k.p.a. i art. 65 k.p.a., niemniej jednak rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, z którym mamy do czynienia w zaistniałym stanie faktycznym, z całą pewnością nie przyczyni się do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 61a k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Wojewoda postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z przepisów art. 18 ust. 3 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 2 u.g.n. wynika, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, co prowadzi do logicznego wniosku, że organem tym jest Burmistrz Miasta i Gminy [...] Zdaniem organu odwoławczego inna interpretacja pozostaje contra legem względem obowiązującego w tej materii przepisu. Ponadto, w kontekście treści art. 65 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że w jego ocenie wynikających z tego przepisu wymogów nie spełnia pismo Kierownika Wydziału inwestycji Urzędu Miasta i Gminy [...] z 28 października 2022 r. Organ odwoławczy zauważył, że nie wiadomo nawet, czy pismo to zostało podpisane z upoważnienia Burmistrza, czyli organu administracji publicznej. W związku z powyższym, brak było podstaw ku temu, by wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ocenie Wojewody, wniosek ten winien zostać zwrócony organowi, który jest podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji, a więc Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. W skardze z 6 lutego 2023 r., skarżący – S. K., A. K., E. S. i J. K. – zaskarżyli postanowienia organów obu instancji, wnosząc o ich uchylenie i wskazanie organu właściwego do ustalenia waloryzacji. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że zarówno organy administracji samorządowej jak i rządowej naruszyły zasady postępowania. Pomimo upływu 3 miesięcy od daty wniosku o wypłatę należnej waloryzacji sprawa mająca charakter "czynności techniczno-obrachunkowej", nadal nie została załatwiona. Zdaniem skarżących takie postępowanie organów narusza ogólne zasady postępowania, to jest wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a"). W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającego odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżących o dokonanie waloryzacji odszkodowania ustalonego powołaną wyżej decyzją z 31 marca 2022 r. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Należy przy tym zaakcentować, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2021 r., I SA/Gl 430/21; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: bazy CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji mają rację, że Starosta nie ma ustawowej kompetencji do dokonania waloryzacji odszkodowania wynikającego z własnej decyzji. Zagadnienie to nie powinno budzić wątpliwości. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego, waloryzacja odszkodowania jest niewątpliwie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest nie starosta ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jej dokonania (np. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 203/11; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2023 r., IV SA/Wa 2199/22). Z tych względów Starosta nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek skarżących. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że istotne w sprawie okazały się zagadnienia procesowe. W ocenie Sądu zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy za co najmniej przedwczesne. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty, organ ten przyjął, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] przekazał wniosek skarżących na podstawie art. 65 k.p.a. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, iż przekazanie podania (wniosku) organowi właściwemu następuje w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Jak wskazano w judykaturze, przekazanie podania (wniosku) jako czynność materialno-techniczna pozostaje poza wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie jest ona ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 230/19). Nie budzi też obecnie wątpliwości pogląd, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie przewiduje konstrukcji "ponownego" przekazania wniosku. Organ, któremu przekazano podanie (wniosek) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Jest natomiast związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny (np. wyrok WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r., II SAB/Gl 41/21; i powołane tam orzecznictwo). Wydaje się, że w tej sprawie Starosta miał świadomość konieczności zainicjowania sporu kompetencyjnego, uznał jednak, że poddanie pod rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie przyczyni się do szybkiego załatwienia sprawy, zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Świadomość prawnego obowiązku wszczęcia sporu kompetencyjnego miał także Wojewoda, który w zaskarżonej decyzji krytycznie odniósł się do stanowiska Starosty, przede wszystkim zwracając uwagę, że – w jego ocenie – pismo przekazujące Kierownika Wydziału inwestycji Urzędu Miasta i Gminy [...] z 28 października 2022 r. nie spełnia wymagań trybie z art. 65 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, organ odwoławczy zauważył, że nie wiadomo nawet, czy pismo to zostało podpisane z upoważnienia Burmistrza, czyli organu administracji publicznej. Zdaniem Wojewody brak było zatem podstaw, aby wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ocenie Wojewody, wniosek ten winien zostać zwrócony organowi, który jest podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji, a więc Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] Mimo tego krytycznego stanowiska organ II instancji nie zdecydował się na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podzielając w tym zakresie ocenę Wojewody Sąd uznał, że istotnie Starosta powinien ponownie ocenić, czy w sprawie spełnione są wszystkie wymagania trybu z art. 65 k.p.a. i czy rzeczywiście jest związany tym przekazaniem. Ponadto organ I instancji winien ustalić, czy osoba podpisująca pismo legitymowała się stosownym upoważnieniem do działania w imieniu Burmistrza. Mając na uwadze wynik sądowej kontroli w tej sprawie, Starosta przede wszystkim powinien uzyskać od Burmistrza Miasta i Gminy [...] jednoznaczne i ostateczne stanowisko w kwestii właściwości organu, który ma dokonać waloryzacji odszkodowania. Podkreślić tu należy, że w sytuacji, w której ostatecznie oba organy (przekazujący sprawę i organ, któremu sprawa została przekazana), są zgodne w kwestii właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, nie obowiązuje zasada związania wynikająca z przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Na tę kwestię zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z 6 maja 2021 r. (IV SA/Po 1823/20). Sąd ten stwierdził, że okoliczność związania organu administracji, któremu w trybie art. 65 k.p.a. zostało przekazane podanie, tym przekazaniem – które to związanie oznacza, że ów organ, jeżeli też uzna się za niewłaściwy w danej sprawie, nie może już "zwrócić" sprawy organowi przekazującemu, lecz powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego pomiędzy tymi organami – nie dotyczy takiej szczególnej sytuacji, gdy po pierwotnym przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., oba zainteresowane organy zgodnie dochodzą do przekonania, że tamto przekazanie było niewłaściwe, i w efekcie dokonują przekazania "zwrotnego". Zdaniem Sądu występowanie w takim przypadku z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego byłoby nie tylko przejawem skrajnego formalizmu (skoro organy w rzeczywistości nie spierają się o swą właściwość), ale też działaniem o niepożądanych skutkach – jako prowadzącym w szczególności do dalszego przedłużania postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności tej sprawy stwierdzić należy, że jeżeli Starosta uzyska od Burmistrza Miasta i Gminy [...] ostateczne stanowisko w kwestii właściwości do załatwienia wniosku skarżących, z którego wynikać będzie, że tej właściwości już nie kwestionuje, to Starosta nie będąc w takiej sytuacji związanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., może dokonać przekazania "zwrotnego" wniosku skarżących z 24 października 2022 r. w sprawie wypłaty waloryzacji odszkodowania ustalonego powołaną wyżej decyzją z 31 marca 2022 r. W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonych postanowień Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd postanowił jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego ostatnio aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.