I SA/Po 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. j. [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. , nr [...]: 1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, za nieruchomość położoną w gminie P., oznaczoną w obrębie P. numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, przejętą z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], o realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] w P. 2) przyznał odszkodowanie określone w pkt 1 na rzecz " A" Spółka Jawna [...] (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") posiadającej tytuł prawny do nieruchomości na dzień [...] lipca 2020 r., tj. na dzień ostateczności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], 3) zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], o realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w P. , zatwierdził podział działki oznaczonej w obrębie P. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej K[...] [...] W wyniku tego podziału powstała m.in. działka [...] o powierzchni [...] ha. Na mocy wskazanej decyzji w dniu [...] lipca 2020 r. działka [...] została przejęta przez Gminę [...]. Za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną właścicielowi, zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – w skrócie: "u.z.r.i.d."), przysługuje odszkodowanie, ustalone przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organem zobowiązanym do ustalenia wysokości odszkodowania jest Starosta [...], a organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania - Wójt Gminy [...]. W dniu [...] października 2020 r. Starosta [...] z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie P., oznaczoną w obrębie P. numerem działki [...] o powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego - G. N., w celu sporządzenia stosownego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z [...] kwietnia 2021 r., w którym określił wartość według stanu na dzień 22 czerwca 2020 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod rozbudowę ulicy [...] w P. , obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, na kwotę [...]zł, na którą składa się kwota [...]zł - wartość gruntu oraz kwota [...]zł - koszt odtworzenia budowli. Wartość rynkowa działki została określona przez biegłego przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Organ I instancji stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny, uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, zestawienie stosownych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego, które dotyczą określenia wartości nieruchomości. W ocenie organu, analiza rynku nieruchomości została opisana i przedstawiona w oparciu o uregulowania prawne i standardy zawodowe obowiązujące rzeczoznawców majątkowych, tym samym istnieje podstawa do uznania, że określona w nim kwota jest wartością rynkową nieruchomości, a więc jest najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Ponadto organ I instancji wskazał, że nieruchomość została wydana w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., a zatem wysokość odszkodowania za przejętą przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomość oznaczoną w obrębie P. numerem działki [...] należało powiększyć o [...]% i ustalić ją na kwotę [...]zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie wysokości przyznanego spółce odszkodowania. Wraz z odwołaniem wójt przedłożył dokumentację fotograficzną z [...] lutego 2019 r., kserokopię decyzji Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w P. z [...] grudnia 1993 r., nr [...] oraz notatkę służbową dot. zakresu wykonywanych przez gminę robót. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do treści odwołania i załączonych do niego dowodów. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w świetle dowodów ujawnionych przez Wójta Gminy [...] w odwołaniu operat szacunkowy określający wartość działki ewidencyjnej nr [...] w celu ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. nie może stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu odwoławczym. Zdaniem rzeczoznawcy, z uwagi na kwestionowanie rodzaju nakładów poniesionych przez byłego właściciela na działce ewidencyjnej nr [...], należy w trybie rozprawy administracyjnej szczegółowo ustalić zakres rzeczowy tych nakładów. Jednocześnie biegły zaznaczył, że w trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania Wójt Gminy [...] nie przedłożył dowodów, które ujawnił dopiero w odwołaniu. W odpowiedzi na ww. stanowisko biegłego spółka stwierdziła, że, jej zdaniem, wycena dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo stwierdził, że spółce przysługuje odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...] kwietnia 2021 r., w kontekście wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., nie może stanowić dowodu w sprawie. Wojewoda stwierdził, że wydanie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii tylko na dokumentach znajdujących się w aktach organu I instancji okazało się być niewystarczające. W rezultacie powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] powinien uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, ponownie oszacować wartość nieruchomości i umożliwić wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z dokumentacją. Wojewoda przychylił się do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego dotyczącego przeprowadzenia przez Starostę [...] rozprawy administracyjnej z uwagi na kwestionowanie przez strony postępowania rodzaju nakładów poniesionych przez byłego właściciela na działce ewidencyjnej nr [...]. W sprzeciwie z [...] grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody i zobowiązanie organu II instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W argumentacji sprzeciwu skarżąca podniosła, że skoro decyzją o lokalizacji została objęta cała nieruchomość, to nie jest istotne, czy część działki przejęta przez gminę stanowi budynek stacji, drogę, teren zielony czy też inne obiekty pomocnicze. Wszystkie te elementy stanowią integralną część Stacji Paliw i nie mogą być rozpatrywane osobno, z oderwaniem od celu jakiemu służą. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości, biorąc do jej oszacowania wartości gruntów przeznaczonych pod stacje paliw. Odnosząc się do kwestii naniesień (utwardzenia) na gruncie, skarżąca stwierdziła, że nakłady rzeczowe na drogę zostały prawidłowo wyliczone przez biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody z [...] grudnia 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu Sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Badając zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. W szczególności podkreślić należy, że organ II instancji prowadząc postępowanie w toku instancji odwoławczej, z uwagi na treść odwołania i załączone do niego dowody, zasadnie wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i przedłożonego przez wójta materiału dowodowego. Mając na względzie odpowiedź rzeczoznawcy zawartą w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., z której jednoznacznie wynika, że w świetle dowodów ujawnionych przez Wójta Gminy [...] w odwołaniu operat szacunkowy określający wartość działki ewidencyjnej nr [...] w celu ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. nie może stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu odwoławczym, Wojewoda słusznie uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...] kwietnia 2021 r. nie może stanowić dowodu w sprawie. Ponadto Sąd stwierdza, że Wojewoda zasadnie wskazał, że wydanie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii tylko na dokumentach znajdujących się w aktach organu I instancji okazało się być niewystarczające. W kontekście poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, opartych na materiale dowodowym ujawnionym dopiero na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda, zdaniem Sądu, nie mógł postąpić inaczej, jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd zaznacza, że ewentualna zmiana wysokości odszkodowania na etapie II instancji i wydanie merytorycznej decyzji w tym przedmiocie przez organ II instancji, w szczególności w sytuacji, gdy Wojewoda w całości zdyskwalifikował operat, w oparciu o który została ustalona wysokość odszkodowania - naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Sąd podkreśla, że postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wyraził swoje stanowisko na podstawie materiału dowodowego, którego istotna dla rozstrzygnięcia część została ujawniona dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego. W związku z tym konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, co do wysokości należnego spółce odszkodowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] powinien uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, ponownie oszacować wartość nieruchomości i umożliwić wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z dokumentacją. Z uwagi na kwestionowanie przez strony postępowania rodzaju nakładów poniesionych przez byłego właściciela na działce ewidencyjnej nr [...], w ocenie Sądu, Wojewoda trafnie przychylił się do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, aby Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną w ww. zakresie. W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odpowiada ona prawu, albowiem przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłyby lub miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 i art. 16 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.