I SA/Po 240/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu w dniu 07 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.D., M. J., S. J., J. S. i M. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi Skarżący, reprezentowani przez adwokata, pismem z [...] stycznia 2021 r. wnieśli skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w sprawie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Wnieśli o uchylenie uchwały w całości i podjęcie nowej uchwały w zakresie udzielenia bonifikat także co do mieszkań zwolnionych z dyspozycji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wskazali, że doszło do nieuzasadnionego odstępstwa od zasady sprawiedliwości społecznej i zróżnicowania uprawnionych do wykupu mieszkania i udzielania bonifikat z pominięciem pracowników Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co do których zajmowane przez nich lokale zostały zwolnione z dyspozycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżący nie mają własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały. Nie są oni mieszkańcami lokali będących w dyspozycji Policji, których dotyczy zaskarżona uchwała, ale ABW, czyli innej grupy służb mundurowych, której nie obejmowało Porozumienie z [...] lipca 2019r. Interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokali mieszkalnych i uzyskaniu bonifikaty, gdy Miasto [...] przeznaczy zajmowane przez nich lokale do sprzedaży, jest interesem faktycznym. Gmina jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego i ma wyłączną kompetencję do samodzielnego ustalania warunków sprzedaży tego mienia. Mogła zatem wskazać w uchwale określoną grupę osób jako beneficjentów bonifikaty. Uchwała nie wpłynęła na zmianę posiadanych przez skarżących uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych, w szczególności w żaden sposób nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym umową lokalu mieszkalnym. Adresatem uchwały są tylko pracownicy Policji. Podjęcie uchwały miało na celu realizację porozumienia, a nie dyskryminację pracowników innych służb niż Policja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę Rady Miasta wniosły osoby niebędące właścicielami lokali mieszkalnych, a jedynie najemcami lokali, których właścicielem jest Miasto [...]. W ocenie Sądu skarżący nie mają własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokali mieszkalnych w sytuacji, gdy Miasto [...] przeznaczy lokale mieszkalne skarżących do sprzedaży jest interesem faktycznym. Zważyć bowiem należy, że na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba, że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu (art. 34 i 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (podobnie: wyrok NSA z dnia 15.10.2002, sygn. akt I SA 632/02). W związku z powyższym nie można uznać, aby zaskarżona przez skarżących uchwała Rady Miasta dotyczyła ich indywidualnie, a tym samym, aby mieli oni interes prawny w jej zaskarżeniu. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (Miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że w przypadku nieruchomości najmowanych przez skarżących został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani aby została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. postanowienia. Na podstawie zaś art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił stronie skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi (pkt II. postanowienia).