I SA/Po 245/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi MK na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 08 lutego 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia 21 grudnia 2017 r.,, nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego w dniu 26 października 2017 r. przez Burmistrza [...], zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne przeciwko M. K., zam. w W.. Postępowanie egzekucyjne wszczął Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanej w dniu [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia 07 grudnia 2017 r., M. K. złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu M. K. podała, że tytuł wykonawczy nie zawiera w rubryce E poz. 5 "daty wydania orzeczenia" oraz że nie doręczono zobowiązanej upomnienia zawierającego wezwanie do zapłaty. Nadto wskazano zarzut błędu co do osoby zobowiązanej, podając, że "we wskazanym miejscu mógł parkować mój mąż J. lub syn T. ". Dodatkowo wskazano, iż auto było zaparkowane w miejscu nieobjętym obowiązkiem uiszczenia opłaty parkingowej. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r., Burmistrz [...] uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Jak podał organ pierwszej instancji, w toku postępowania uzyskano informację z C. E. P. i K., że M. K. jest właścicielką samochodu [...] o nr rej. [...]. Podkreślono, że Burmistrz [...] doręczył M. K. upomnienie, które zostało odebrane. Odnosząc się do zarzutów, wskazano, że w rubryce E poz. 5 brak daty orzeczenia, bowiem obowiązek zapłaty powstał z mocy prawa, tj. ustawy o drogach publicznych. Dalej podano, że M. K. nie wskazała osoby innej, która zaparkowałaby samochód bez dokonania opłaty. Wskazano również, że strefa parkowania w W. obejmuje ul. [...], na której został pozostawiony samochód marki [...] o nr rej. [...] M. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza [...] podnosząc, że nie zawierało ono należytego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniesione zażalenie, przedstawiło w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy, a następnie przytoczyło treści art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1201 ze zm.). Następnie Kolegium wskazało, że problematykę opłat związanych z pozostawieniem pojazdów w strefie płatnego parkowania reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), wyjaśniając, że z przepisów ustawy wprost wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Dla realizacji obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej czy też opłaty dodatkowej nie jest konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Oznacza to, że w razie pozostawienia pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty (zwykłej) za parkowanie, powstaje z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, a opłata ta obciąża właściciela pojazdu. Tym samym za bezzasadny uznano zarzut braku podania w tytule wykonawczym w rubryce E poz. 5 daty wydania orzeczenia, gdyż obowiązek zapłaty powstał z mocy prawa. Ustosunkowując się do zarzutu, iż zobowiązanej nie doręczono upomnienia zawierającego wezwanie do uiszczenia opłaty, Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się upomnienie, wystawione w oparciu o art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym wezwano M. K. do uregulowania kwoty [...]zł z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie samochodu [...] w dniu 22 maja 2017 r. Upomnienie to jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, odebrane zostało w dniu 20 września 2017 r. Zatem zarzut niedoręczenia zobowiązanej upomnienia jest również nieuzasadniony. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów, jakoby nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze zgodnie przyjmuje się, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie obowiązek jej zapłaty co do zasady obciąża właściciela pojazdu, albo jego posiadacza - w przypadku leasingu, a kierowanie egzekucji właśnie do niego opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym z nich jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu (posiadacz) jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest natomiast założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił i może udowodnić, że swój pojazd użyczył innej osobie. Organ egzekucyjny nie jest przy tym zobowiązany do prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego, dążącego do precyzyjnego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej przez zaparkowanie samochodu. Z tego powodu, organ egzekucyjny ma prawo domniemywać co do zasady, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel pojazdu, a ten może dochodzić swych racji (w przypadku, gdy wskazuje na istnienie innego podmiotu korzystającego z samochodu) przez podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na właścicielu pojazdu spoczywa zatem ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, iż składająca zażalenie nie wykazała, że korzystającym z drogi była inna osoba. Jak wynika z akt sprawy, M. K. nie wskazała konkretnie osoby, której w dniu 22 maja użyczyłaby swój pojazd. W zarzutach strona jedynie lakonicznie stwierdziła, że mógł to być jej mąż J. lub syn T. . Wskazanie to było niewystarczające, gdyż zobowiązany winien konkretnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazać w jakich terminach i dniach poszczególne osoby korzystały z pojazdu, aby umożliwić tym samym wystawienie tytułu wykonawczego na inne osoby. Na wierzycielu i organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek ustalenia osób korzystających z drogi, które użytkowały pojazd zobowiązanego. Obowiązek ten spoczywa na zobowiązanym, gdyż to on podnosząc tę okoliczność, zamierza wywołać określony skutek prawny w postaci uchylenia się od odpowiedzialności. Dowód taki musi zaś polegać na wskazaniu konkretnej osoby i wszystkich danych w taki sposób, aby było możliwe skuteczne wyegzekwowanie należnych opłat od tej osoby. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, iż auto było zaparkowane w miejscu nieobjętym obowiązkiem uiszczenia opłaty parkingowej, Kolegium wskazuje, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, iż samochód zaparkowany był przy ul. [...] w W., a zgodnie z uchwałą nr X/84/2015 w sprawie ustalenia S. P. P., wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 13 lipca 2015r. poz. 4506 ze zm.), ulica [...] znajduje się w S. P. P. w W. - w podstrefie [...] Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż także ten zarzut jest nieuzasadniony. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 lutego 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. podnosząc, że nie zostało ono właściwie uzasadnione. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 7 maja 2018r. zatytułowanym Odpowiedź na odpowiedź na skargę SKO skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Rozpoznając przedmiotową sprawę, należy w pierwszej kolejności podkreślić za doktryną prawa, iż rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych, mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia (tak C. Kulesza [w.:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod. red. D.R. Kijowskiego, LEX, 2010). W tym sensie, jest to środek zaskarżenia zdecydowanie różny od odwołania czy zażalenia, które przysługuje wobec oznaczonego aktu administracyjnego. Podstawy prawne wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zawiera art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne, ze względu na rodzaj okoliczności przytaczanych przez zobowiązanego w treści zarzutu, stosowały art. 33 § 1 pkt 4 (błąd co do osoby zobowiązanego), pkt 6 (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej), pkt 7 (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia) oraz pkt 10 (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych przepisami ustawy) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi, wyjaśnić należy, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pobiera się opłatę dodatkową. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej - który to fakt nie jest sporny pomiędzy stronami. Jako bezsporny uznać należy również fakt parkowania przedmiotowego pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania w datach wskazanych w wystawionych tytułach wykonawczych, bez uprzedniego uiszczenia opłaty dodatkowej. Wprawdzie skarżąca podała, że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie stwierdzić, kto korzystał z pojazdu, niemniej jednak skarżąca nie podważała dowodów w postaci zawiadomień o konieczności uiszczenia opłaty dodatkowej, jak również dokumentacji fotograficznej, z której niezbicie wynika, że opłata za postój pojazdu nie została uiszczona. Ograniczała się jedynie do wskazania, że auto było zaparkowane w miejscu nieobjętym obowiązkiem uiszczenia opłaty parkingowej. Zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych, opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co prawda z art. 28 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego) - to jednak należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jako obowiązek wynikający z ustawy. Powoduje to, co już zostało wskazane, że w sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swoich racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów K.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12, Baza NSA). Ponieważ strona nie mogła bronić swoich praw na wcześniejszym etapie, organ rozstrzygający sprawę w związku z wniesieniem zarzutu musi w istocie przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające i stosować wszystkie zasady postępowania wynikające z przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie zasady te w ocenie Sądu nie zostały naruszone. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który stanowi podstawę orzekania przez Sąd. Odnosząc się do wniesionych zarzutów - w zakresie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyjaśnić należy, że jak wyżej wskazano, z przepisów ustawy wprost wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Tym samym nie było potrzeby podania w tytule wykonawczym w rubryce E pkt 5 daty wydania orzeczenia, gdyż obowiązek zapłaty powstał z mocy prawa. Drugim zarzutem skarżącej, opartym na punkcie 4 art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, był błąd co do osoby zobowiązanego. Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie określić, kto w rzeczywistości kierował tego dnia pojazdem. W powyższym zakresie wskazać należy, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody. Skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia opłaty parkingowej, we właścicielu pojazdu należy upatrywać zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej, chyba że ten wykaże, iż wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby, czy to na skutek własnego oświadczenia woli, czy wbrew własnej woli. Jak wynika z powyższego, istnieje domniemanie, że zobowiązanym do zapłaty opłaty dodatkowej jest właściciel (współwłaściciel) pojazdu. Może się on zwolnić od odpowiedzialności, wskazując osobę, która zaparkowała pojazd bez uiszczenia wymaganej opłaty. W niniejszej sprawie skarżąca osoby takiej nie wskazała. Oznacza to, że to na niej spoczywa obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej. Niewątpliwie w sytuacji, kiedy korzystającym z drogi publicznej jest osoba inna niż właściciel pojazdu, to błąd co do osoby może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat parkingowych. W przedmiotowej sprawie Kolegium zasadnie uznało, iż skarżąca nie wykazała, że korzystającym z drogi była inna osoba. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie wskazała konkretnie osoby, której w dniu 22 maja 2017 r. użyczyłaby swój pojazd. W zarzutach jedynie lakonicznie stwierdziła, że mógł to być jej mąż J. lub syn T.. Wskazanie to uznać należało za niewystarczające, gdyż skarżąca winna konkretnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazać w jakich terminach i dniach poszczególne osoby korzystały z pojazdu, aby umożliwić tym samym wystawienie tytułu wykonawczego na inne osoby. Ustosunkowując się do zarzutu, iż skarżącej nie doręczono upomnienia zawierającego wezwanie do uiszczenia opłaty, Kolegium zasadnie wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się upomnienie, wystawione w oparciu o art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym wezwano M. K. do uregulowania kwoty [...]zł z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie samochodu [...] w dniu 22 maja 2017r. Upomnienie to jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, odebrane zostało w dniu 20 września 2017 r. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, iż auto było zaparkowane w miejscu nieobjętym obowiązkiem uiszczenia opłaty parkingowej, Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, iż samochód zaparkowany był przy ul. [...] w W., a zgodnie z uchwałą nr X/84/2015 w sprawie ustalenia S. P. P., wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 13 lipca 2015r. poz. 4506 ze zm.) ulica [...] znajduje się w Strefie Płatnego Parkowania w [...] - w podstrefie B. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż także ten zarzut jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Kolegium dokonało wszechstronnej oceny, czy wniesione przez skarżącą zarzuty można było uznać za skuteczne, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonego postanowienia. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.