I SA/Po 263/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie NSA Janusz Ruszyński As. sąd.WSA Maciej Jaśniewicz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi P.O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzec skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. wstrzymuje wykonanie zaskarżonego postanowienia do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ M.Jaśniewicz /-/ W.Zygmont /-/ J.Ruszyński Wnioskiem z dnia [...] 2005 r. zobowiązany P.O. zwrócił się do organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art.59 § 1 pkt.2 i 7 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 ze zm.; dalej ustawy egzekucyjnej). Uzasadniając podał, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne został wystawiony w drodze pomocy obcemu państwu w sprawach dotyczących należności pieniężnych na podstawie zagranicznego tytułu wykonawczego z [...]1999 r. Zdaniem zobowiązanego zgodnie z art.66c § 3 ustawy egzekucyjnej obowiązek udzielenia pomocy obcemu państwu nie istnieje, jeżeli w dniu sporządzenia pierwszego wniosku w sprawie upłynęło 5 lat licząc od dnia wystawienia zagranicznego tytułu wykonawczego. Pismem z dnia [...] 2005 r. P.O. działający przez pełnomocnika złożył do Dyrektora Izby Skarbowej zażalenie na podstawie art.37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art.18 ustawy egzekucyjnej wnosząc o wyznaczenie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego 21 dniowego terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego i wyjaśnienie przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Uzasadniając wskazano, że złożony w dniu [...] 2005 r. wniosek o umorzenie nie został rozpatrzony pomimo upływu prawie 5 miesięcy. Pismem z dnia [...] 2005 r. P.O. działający przez pełnomocnika złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego wezwanie do usunięcia w terminie 30 dni naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie przewidzianym w art.35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosku z dnia [...] 2005 r. o umorzenie postanowienia egzekucyjnego. Jednocześnie wskazano, że po bezskutecznym upływie terminu wniesiona zostanie skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art.123 i 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art.18 ustawy egzekucyjnej postanowił oddalić zażalenie P.O. na niezałatwienie sprawy w terminie. Uzasadniając podniesiono, że złożony wniosek pozostaje w gestii Ministra Finansów i nie może być przedmiotem żadnych działań organu egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] 2005 r. P.O. działający przez pełnomocnika złożył za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu i wniósł w niej o zobowiązanie organu egzekucyjnego do wydania orzeczenia załatwiającego sprawę skarżącego z wniosku o umorzenie postępowania. Uzasadniając podano, że niezależnie od zasadności zgłoszonych zarzutów organ egzekucyjny zobowiązany jest wydać postanowienie w terminie określonym w art.35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga ta nie została w terminie trzydziestu dni przekazana sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie art.59 ustawy egzekucyjnej oraz art.54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając podniesiono, że zarzut nieistnienia obowiązku udzielenia pomocy państwu obcemu należy kierować do niemieckiego organu celnego Hauptzollamt Duisburg Dienstsitz Emmerich. Pismem z dnia [...] 2005 r. P.O. działający przez pełnomocnika wniósł zażalenie na to postanowienie. Uzasadniając powtórzono argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] 2005 r., a ponadto, że brak istnienia obowiązku, który podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym jest okolicznością, którą organ egzekucyjny bierze pod uwagę z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art.138 § 1 pkt.2 w zw. z art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając podniesiono, że organem właściwym, do którego skierowano skargę jest WSA w Poznaniu. Organ I instancji rozpatrzył ją we własnym zakresie poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, przywołując jako podstawę przepisy art. 54 § 3 p.p.s.a. Taki tryb postępowania jest - zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej - niedopuszczalny. Sądy administracyjne mogą również orzekać w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozpatrzenia skargi skierowanej do Sądu Administracyjnego, podnoszącej jego bezczynność. Wobec takiej nieprawidłowości koniecznością stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi z dnia [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżając postanowienie P.O. działający przez pełnomocnika zarzucił mu naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji, którego bezczynność zaskarżono nie jest władny uwzględnić skargi na swoją własną bezczynność poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którego domaga się skarżący i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że wykładnia językowa art.54 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż organ władny jest uwzględnić skargę zarówno na swoje działanie jak i swoją bezczynność. Z powołaniem się na literaturę autor skargi wskazał, że w razie złożenia skargi na bezczynność organu uwzględnienie tej skargi powinno oznaczać wydanie stosownej decyzji administracyjnej lub postanowienia w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. Tak uczynił Naczelnik Urzędu Skarbowego, wydając postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wydanie tego postanowienia odpowiadało petitum skargi z [...] 2005r., a tym samym skarga ta została uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniesiono, że z mocy art.18 ustawy egzekucyjnej w postępowaniu tym obowiązują przede wszystkim przepisy tej ustawy. Kwestia związana ze złożeniem przez zobowiązanego skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art.54 ustawy egzekucyjnej. Skargę taką należało wnieść do Dyrektora Izby Skarbowej, gdyż postanowienie w sprawie złożonej skargi wydaje organ nadzoru. Zobowiązanemu przysługiwała skarga na bezczynność do organu egzekucyjnego, która winna zostać skierowana do Dyrektora Izby Skarbowej, a skoro strona wystosowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, obowiązkiem Naczelnika Urzędu Skarbowego było zgodnie z zamierzeniem strony skarżącej - przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia [...].02.2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przesłał skargę na bezczynność z dnia [...]11.2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z odpowiedzią na skargę. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą I SAB 1/06. Pismem z dnia [...].03.2006 r. pełnomocnik strony cofnął skargę stwierdzając, iż stała się ona bezprzedmiotowa wobec uwzględnienia skargi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało w tej sprawie umorzone w dniu [...].03.2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 p.p.s.a. poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art.134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie , a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Skarga okazała się zasadna. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego był uprawiony w trybie autokontroli przewidzianej w art.54 § 3 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi na bezczynność z [...].11.2005 r. i wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Analizując to zagadnienie należy na wstępie ustalić, czy postanowienia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art.3 § 2 pkt.2) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do przepisu art.59 § 5 ustawy egzekucyjnej na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Stwierdzić wobec tego należy, że postanowienia takie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Następnie przepis art.3 § 2 pkt.8) p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Kognicją zatem sądu administracyjnego objęto także tzw. "milczenie" organu i nie wydawanie postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku złożenia w tym zakresie wniosku przez stronę tego postępowania, w rozpatrywanej sprawie zobowiązanego. Następnie należy sięgnąć do regulacji zawartych w art.54 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1); organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2) ; organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (§ 3). Ustawodawca stworzył zatem dla organu administracji możliwość w trybie tzw. autokontroli usanowania i naprawy bądź to wcześniej wydanego przez siebie aktu, bądź przerwania swej bezczynności i wydania żądanego przez stronę aktu, w rozpatrywanym przypadku postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umorzeniu postępowania. Godzi się bowiem w tym miejscu zauważyć, że P.O. nie domagał się w swej skardze z dnia [...].11.2005 r. wydania postanowienia uwzględniającego jego wniosek, lecz w ogóle postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego i to bądź dla niego pozytywnego, bądź negatywnego. Niezależnie od obowiązku przekazania w terminie trzydziestu dni skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego z dniem złożenia skargi na bezczynność z dnia [...].11.2005 r., co nastąpiło w dniu [...].11.2005 r., uzyskał kompetencję do jej załatwienia w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie wyłącza bowiem możliwości uwzględnienia w tym trybie skargi na bezczynność organu administracji jakim jest organ egzekucyjny, a wręcz możliwość tą wprost przewiduje. Stanowisko to wyrażane jest także jednolicie w doktrynie, gdzie wskazano, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art.3 § 2 pkt.1-3 p.p.s.a. powinno oznaczać wydanie stosownego postanowienia także w postępowaniu egzekucyjnym (por. t.21 do art.5 w T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis , Warszawa 2005, str.255), a także, że art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnych form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie do sądu administracyjnego daje organowi tej administracji uprawnienia autokontrolne. Zwrot "działanie lub bezczynność" wskazuje na to, że ustawodawca przewiduje stosowanie autokontroli w wypadku tych wszystkich form działania administracji publicznej, które stosownie do art.3 § 2-3 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego oraz, iż zakresem obowiązywania art.54 § 3 p.p.s.a. objęte zostały bardzo szerokie i zróżnicowane formy działania organów administracji publicznej (por. t.7 w A. Kabat - Komentarz do art.54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Jeżeli wobec tego organ egzekucyjny uznał, że prócz podstawy prawej wydanego w dniu [...] postanowienia z art.59 ustawy egzekucyjnej, podstawą rozstrzygnięcia jest także przepis art.54 § 3 p.p.s.a., to prawidłowo został on powołany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Za utrwalony należy także uznać pogląd, że przepis art.54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji (lub przerwania bezczynności), wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji (lub bezczynności) do sądu administracyjnego (por. T.Woś i inni, op.cit., str.250-1; A. Kabat, op.cit., t.8 i powoływane przez tych autorów orzeczenie NSA). Wymaga jedynie podkreślenia, że w przypadku wydania przez organ egzekucyjny postanowienia pierwszoinstancyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, akt taki nie podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz kontroli w toku postępowania administracyjnego przy użyciu właściwych środków zaskarżenia. Nie posiada on bowiem waloru ostateczności czego wymaga art.52 § 1 p.p.s.a. Za niezasadne należy uznać także twierdzenia Dyrektora Izby Skarbowej zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby tryb skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego do organu nadzoru uregulowany w art.54 ustawy egzekucyjnej ograniczał możliwość strony do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia zobowiązanego z dnia [...].12.2005 r. Z tych zatem powodów, wobec naruszenia przez organ podatkowy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.145 §1 pkt.1) lit.a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240,- zł. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku należało orzec na podstawie art.152 p.p.s.a. /-/ M.Jaśniewicz /-/ W.Zygmont /-/J.Ruszyński