I SA/Po 294/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Dominik Mączyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektowa Sanitarnego w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę I SA/Po 294/18 UZASADNIENIE Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił [...] (dalej zwanemu również skarżącym) umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł objętych tytułem wykonawczym nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że prowadził przeciwko [...] postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu egzekucyjnego wystawionego przez skarżącą. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., umorzył prowadzone względem wskazanej powyżej osoby postępowanie egzekucyjne albowiem stwierdził, że nie uzyska kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. pismem z dnia [...] października 2017 r. zawiadomił skarżącą o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie tych kosztów. Z uzasadnienia wniosku wynika, że postępowanie egzekucyjne przeciw [...] wszczęto w związku z nieuregulowaniem przez zobowiązanego kary pieniężnej w kwocie [...]zł nałożonej w wyniku realizowania ustawowych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej związanych ze zwalczaniem przypadków wprowadzania do obrotu środków zastępczych stanowiących bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Skarżąca podniosła, że jest jednostką budżetową finansowaną z budżetu państwa i nie dysponuje w swoim budżecie środkami pozwalającymi na pokrycie kosztów bezskutecznych postępowań administracyjnych. W ocenie skarżącej za umorzeniem należnych od niej kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny. W ocenie skarżącej obciążenie jej jako podmiotu, przy pomocy którego [...] realizuje swoje ustawowe obowiązki jest niezasadne i nieracjonalne wobec faktu finansowania skarżącej z budżetu państwa. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 64e § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Zaznaczono również, że organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może mimo istnienia przesłanek odmówić uwzględnienia wniosku. Ważny interes publiczny, o którym mowa we wskazanym przepisie, nie został zdefiniowany. Interes publiczny powinien być oceniany z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Z kolei użycie słowa "ważny", podkreśla wyjątkowość instytucji umorzenia kosztów. Przesłanka ta nie odnosi się do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych, wykonujące zadania publiczne. Gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności skarżącej, to niewątpliwe znalazłoby to wyraz w zwolnieniu tego podmiotu z ponoszenia kosztów. Przekazując zatem tytuł wykonawczy do realizacji przez organ egzekucyjny skarżąca powinna uwzględnić, że może zostać obciążona kosztami prowadzonej egzekucji. Za bez znaczenia uznano podnoszone przez skarżącą okoliczności wskazujące, że obciążenie jej kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione. Uzyskane koszty egzekucyjne są przeznaczane przez organy egzekucyjne na ich działalność, co skutkuje wzrostem skuteczności egzekucji, co niewątpliwe leży w interesie publicznym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w P., domagając jego zmiany oraz umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że kwestionowanie faktu, że za umorzeniem kosztów postępowania przemawia ważny interes publiczny jest niezrozumiałe i sprzeczne z dotychczas ugruntowaną praktyką organów podatkowych. Wyjaśniono, że podejmując czynności wobec osób wprowadzających do obrotu środki zastępcze, czyli tzw. "dopalacze" organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują bardzo istotne działania z perspektywy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty i osoby zajmujące się obrotem środkami zastępczymi są najczęściej doskonale zorganizowane, świadome iż czynności podejmowane przez organy administracji (w tym również podatkowej) mogą być bezskuteczne. Wskazano również, że w ślad za nałożonymi na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zadaniami nie idą dodatkowe środki na pokrycie, np. kosztów postępowań egzekucyjnych. Skarżąca wskazała również, że organ egzekucyjny winien rozważyć, czy obciążenie wierzyciela będącego jednostką finansowaną wprost z budżetu państwa kosztami egzekucyjnymi, w świetle materialno-prawnej konstrukcji zakładającej jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej, jest gospodarczo z punktu widzenia ekonomii państwa, a także gospodarczej sytuacji wierzyciela uzasadnione. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć egzekucję administracyjną i naliczyć z tego tytułu koszty egzekucyjne. Ustawodawca przez użycie w art. 64c § 4 u.p.e.a. zwrotu "wierzyciel pokrywa" nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. Z uwagi na powyższe zarzut, co do obciążenia skarżącego kosztami egzekucyjnymi, nie może wpływać na prawidłowość obciążenia. Wysokość kosztów wynika wprost z przepisów prawa i organ egzekucyjny nie ma na to wpływu. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących naruszenia zasad postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady celowości egzekucji, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zasady stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku oraz zasady gospodarnego prowadzenia egzekucji stwierdzono, że istotą postępowania egzekucyjnego jest zrealizowanie rozstrzygnięć, których zobowiązany nie wykonał w oznaczonym terminie przez wymuszenie wykonania obowiązków z nich wynikających. Organ egzekucyjny, otrzymując wniosek wierzyciela wraz z tytułami wykonawczymi, zobligowany jest starać się doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny odstępując od zastosowania środków egzekucyjnych ze znanych mu składników majątku, mógłby narazić się na zarzut działania na szkodę wierzyciela. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w P. interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez ten podmiot, bowiem w egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca przewidział obciążenie go kosztami. Akceptacja stanowiska strony, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, prowadziłaby w istocie, do przyjmowania występowania tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem państwowej instytucji publicznoprawnej, doprowadzając do umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie, skutkując pozanormatywnym nieobciążaniem kosztami egzekucyjnymi. Naczelnik Urzędu Skarbowego jak również skarżąca, są rozliczani z gospodarowania środkami uzyskanymi z budżetu państwa. Mimo to ustawodawca nie zwolnił organu egzekucyjnego od obciążania kosztami egzekucyjnymi jednostek finansowanych z budżetu państwa oraz z obowiązku zapłaty powstałych kosztów. Wskazano również, że skarżący kierując tytuły wykonawcze do realizacji winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego dojdzie do obciążenia go kosztami. Konkludując swoje rozważania, organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 64e u.p.e.a. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego organ niesłusznie uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z powołanego przepisu. Skarżąca powołała się również na nałożone na nią zadania związane z kontrolą przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej nie sposób podważyć znaczenia wszelkich działań zmierzających do ograniczenia rosnącej podaży dopalaczy i kwestionować ich "ważność" w aspekcie interesu publicznego. Stwierdzono, że za słuszną należało uznać dotychczasową praktykę związaną z umarzaniem kosztów postępowań egzekucyjnych związanych ze wskazanym zakresem działalności Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie skarżącej za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego przemawia ważny interes publiczny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do przedmiotu sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli oraz do podniesionych w skardze zarzutów, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64c § 4 zasadą jest, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Natomiast na podstawie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Z ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego sprawy poddanej sądowej kontroli bezspornie wynika, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego [...]. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] października 2017 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego [...] z uwagi na to, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się od zobowiązanego kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, a dalsze prowadzenie postępowania doprowadzi jedynie do powstania kolejnych kosztów związanych z podejmowanymi czynnościami organu egzekucyjnego. W związku z powyższym, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. w dniu [...] października 2017 r. zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Poza sporem jest zatem okoliczność, że w sprawie poddanej sądowej kontroli zaistniała przesłanka uzasadniająca, w świetle art. 64c § 4 u.p.e.a., pokrycie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela. Organ egzekucyjny zobligowany był zatem do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Sposób redakcji omawianego przepisu nie pozostawiał organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o umorzenie kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny, podkreślenia wymaga, że prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, że przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Trafnie zwrócono uwagę, ze w egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami. W tym kontekście przesłanka "ważnego interesu publicznego", o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie odnosi się do sfery działalności instytucji publicznej, lecz do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Odmawiając umorzenia kosztów egzekucyjnych, organ nie zanegował wagi zadań pełnionych przez [...]. Zauważyć należy, że z zasady wszystkie instytucje publiczne, do których skarżąca się zalicza, podejmują działania w celu realizowania ważnego interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wykonuje nałożone na nią zadania w celu dbałości o ważny interes publiczny. Na tym tle słusznie zwrócił jednak uwagę organ odwoławczy, że przyjęcie stanowiska skarżącej, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, realizowany w toku działalności tego podmiotu, prowadziłoby w istocie, do przyjęcia, że przesłanka ta występuje w każdej sprawie z udziałem państwowej instytucji publicznoprawnej i prowadziłoby to do konieczności umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie. Tymczasem w przepisach u.p.e.a. brak jest generalnego zwolnienia od kosztów egzekucyjnych dla instytucji publicznych. Wręcz przeciwnie, z art. 64c § 4 u.p.e.a. należy wywieść zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Ponadto, trafnie zaznaczył organ, że skarżąca i organ egzekucyjny, są odrębnie rozliczani z gospodarowania środkami uzyskanymi z budżetu państwa. Każdy z tych podmiotów zobowiązany jest zatem do dbania, by należne tym podmiotom środki finansowe były pozyskiwane. Nie można zgodzić się w takiej sytuacji ze skarżącą, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia materialnoprawna konstrukcja zakładająca jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej. W rezultacie podzielić należy stanowisko organów egzekucyjnych, zgodnie z którym przesłankę ważnego interesu publicznego odnieść należy do wyłącznie do sfery ponoszenia kosztów egzekucyjnych, z wyłączeniem wagi realizowanych przez ten podmiot zadań. W tym kontekście, za prawidłowe należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca winna ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego. W rezultacie wierzyciel, kierując tytuły wykonawcze do realizacji organowi egzekucyjnemu, winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego, zostanie obciążony tymi kosztami i powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów. W rezultacie organy prawidłowo oceniły, że w sprawie poddanej sądowej kontroli nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, o których mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Skarżąca nie wykazała bowiem, że zachodzi w sprawie przesłanka ważnego interesu publicznego. Podniesione przez nią argumenty odnosiły się przede wszystkim do istotności wykonywanych zadań. Nie negując w tym zakresie znaczenia, jakie ma [...] nie można jednak uznać, że zakres działania skarżącej wypełnia przesłankę ważnego interesu publicznego i że na tej podstawie skarżąca może się skutecznie domagać umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wniesiona skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzającej je postanowienie organu pierwszej nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w sentencji wyroku.