I SA/Po 298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Waldemar Inerowicz(spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie budżetu Miasta [...] na 2014 rok oddala skargi Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...], nr [...], uchwaliła budżet Miasta [...] na 2014 r. W uchwale tej, w części dotyczącej określenia wysokości dotacji dla Instytucji Kultury "Teatr X." w [...] (dalej także w skrócie: "Teatr"), uzgodniona pierwotnie z Prezydentem Miasta [...] kwota dotacji w wysokości [...] zł, została obniżona o kwotę łączną [...] zł, ostatecznie do wysokości [...] zł. Określenie wysokości dotacji w tej kwocie było konsekwencją przegłosowania przez radnych Rady Miasta [...] poprawek nr [...] i [...] do projektu budżetu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli B. B. (dyrektor samorządowej instytucji kultury pod nazwą "Teatr X." w [...]) oraz A. A., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J. i B. B. (pracownicy "Teatru X."). Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 297/14, WSA w Poznaniu, na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), odrzucił skargi C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J. i B. B. (pracowników "Teatru X."). Skargi B. B. i A. A., o podobnej treści, zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt I SA/Po 298/14 i I SA/Po 297/14. W skargach, wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - w skrócie: "u.s.g."), zaskarżono przedmiotową uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta [...] na 2014 r., w części dotyczącej ww. dotacji. W skargach podniesiono m.in., że w wyniku przegłosowania przez radnych Rady Miasta [...] poprawek nr [...] i [...], uzgodniona z Prezydentem Miasta [...], kwota dotacji w wysokości [...] zł, zapewniająca zgodnie z art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 - w skrócie: "u.o.p.d.k."), minimum środków niezbędnych do prowadzenia działalności kulturalnej, w tym do utrzymania obiektu, została obniżona o kwotę łączną [...] zł do poziomu [...] zł. Skarżący wnieśli o uchylenie poprawek nr [...] i [...] do projektu budżetu miasta [...] na 2014 r. wniesionych i uchwalonych przez radnych Miasta [...], a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k., art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. - w skrócie: "u.f.p.") oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie poprawek nr [...] i [...] do projektu budżetu w części dotyczącej uzgodnionego z Prezydentem Miasta [...] planu finansowego "Teatru X." na rok 2014. W uzasadnieniu skarg wskazano, że interes prawny B. B. wynika wprost z art. 17 u.o.p.d.k. Z kolei A. A. swój interes prawny w sprawie upatruje w przepisach Kodeksu Cywilnego i Kodeksu pracy. Argumentując podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący zwrócili uwagę, że plan finansowy Instytucji Kultury "Teatr X." na 2014 r., przedłożony przez dyrektora Teatru w dniu [...] października 2013 r., został zaakceptowany przez Prezydenta Miasta [...], co znalazło odzwierciedlenie w projekcie uchwały ([...]) w sprawie budżetu Miasta [...] na 2014 r. (załącznik do projektu uchwały [...], str. 21 - "Wydatki Budżetu", dział "Kultura i Ochrona Dziedzictwa Narodowego", pozycja wg klasyfikacji budżetowej - 92106, "Teatr X." - kwota [...] zł). Zdaniem skarżących, konieczność zapewnienia dotacji dla Teatru w planowanej wysokości została podkreślona przez Prezydenta Miasta [...] w dokumencie "Stanowisko Prezydenta w sprawie poprawek zgłoszonych przez komisje, kluby i radnych do projektu budżetu na rok 2014 oraz do wieloletniej prognozy finansowej" - pozycje [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku przegłosowania przez radnych Rady Miasta [...] poprawek nr [...] i [...], uzgodniona z Prezydentem Miasta [...], kwota dotacji w wysokości [...] zł, zapewniająca zgodnie z art. 12 u.o.p.d.k., minimum środków niezbędnych do prowadzenia działalności kulturalnej, w tym do utrzymania obiektu, została obniżona o kwotę łączną [...] zł do poziomu [...] zł, co w konsekwencji, według skarżących, prowadzi do faktycznej likwidacji instytucji kultury. Autorzy skarg stwierdzili, że żadna ze zgłoszonych przez radnych poprawek nie była przedmiotem badania pod kątem zgodności z art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. W ich ocenie, przedmiotowe poprawki były składane "na oślep", bez żadnego merytorycznego uzasadnienia i zachowania zasad racjonalności - ujętych w art. 44 ust. 3 u.f.p., tzn. dokonywanych w sposób oszczędny i celowy w sposób umożliwiający realizację zadań wynikających z u.o.p.d.k. Skarżący podnieśli, że zaproponowane poprawki zmniejszające dotację do kwot uniemożliwiających zapewnienie środków na wypłatę wynagrodzeń dla pracowników "Teatru X.", nie były konsultowane z Komisją Zakładową OZZ Inicjatywa Pracownicza przy Teatrze X., co stanowi naruszenie art. 21 i 23 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto autorzy skarg zauważyli, że w przypadku przyjętych poprawek nie zaszły również okoliczności wskazane w art. 22 u.o.p.d.k., albowiem celem obniżenia dotacji dla teatru nie był brak środków finansowych w budżecie miasta [...] tylko chęć "przeniesienia wydatków" na inne, nie wskazane w ustawach, wydatki budżetowe. W konkluzji skarżący stwierdzili, że radni miasta [...] wykroczyli poza kompetencje przyznane w zakresie samodzielności do stanowienia prawa miejscowego, ograniczone, w niniejszej sprawie, przepisami u.o.p.d.k. oraz u.f.p., w wyniku czego doszło do niedopuszczalnej ingerencji w racjonalny i uzgodniony z Prezydentem Miasta [...] plan finansowy Instytucji Kultury - "Teatru X." na rok 2014. W odpowiedzi na skargi z dnia [...] Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skarg, ewentualnie o ich oddalenie. Organ na wstępie zanegował możliwość wniesienia do Sądu skarg przez B. B. i A. A., podnosząc, że skarżący nie posiadają wymaganej ustawą legitymacji skargowej. Uznając za bezzasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego Rada Miasta [...] stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Podkreślono bowiem, że Wojewoda [...] nie wniósł zastrzeżeń prawnych, co do treści uchwały, natomiast Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie budżetu Miasta [...] na rok 2014. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że sprawą organizatora jest stworzenie takiego systemu dotowania instytucji kultury, aby jej bezzwrotne finansowanie nie osłabiało działań zmierzających do pozyskiwania jak największych przychodów własnych i do racjonalizacji kosztów działania. Rada Miasta [...] zwróciła uwagę, że "Teatr X." podpisał umowę z dnia [...] o wzajemnej współpracy z Fundacją Teatru X. Na podstawie tej umowy Fundacja, a nie Teatr osiąga dodatkowe przychody, które znacznie przewyższają przychody "Teatru X." z tytułu sprzedaży towarów i usług. Gdyby przychody Fundacji były wykazywane jako przychody "Teatru X.", wówczas analiza struktury przychodów kształtowałaby się odmiennie i nie prowadziła do wniosku, że przychody własne Teatru stanowią najniższą kwotę, spośród wszystkich wykazanych przychodów, a to miałoby olbrzymi wpływ na racjonalizację kosztów działania. W piśmie procesowym z dnia [...] Rada Miasta [...] poinformowała, że uchwałą z dnia [...], nr [...] w sprawie zmian w budżecie Miasta [...] na rok 2014, wprowadziła zmiany w zakresie dotyczącym wysokości przyznanej "Teatrowi X." dotacji z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, a zatem zwiększając przedmiotową dotację o kwotę [...] zł. W związku z powyższym organ uznał, że istnieją podstawy do odrzucenia skarg, jako bezprzedmiotowych, albowiem nawet gdyby Sąd uznał, że stan naruszenia prawa zaistniały wprowadzeniem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie budżetu Miasta [...] na rok 2014 istniał (czemu organ zaprzecza) to został on usunięty w/w uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt I SA/Po 297/14 i I SA/Po 298/14 do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. W toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, najistotniejszym zagadnieniem okazała się ocena, czy skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g, którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjnym kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Rozważania w tej kwestii muszą być poprzedzone odniesieniem się do wniosków formalnych Rady Miasta, tj. zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi jeszcze przed skierowaniem sprawy na rozprawę oraz wniosku zawartego w piśmie procesowym Rady Miasta z dnia [...] o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej z uwagi na podjęcie przez Radę Miasta uchwały z dnia [...], nr [...], w sprawie zmian w budżecie Miasta [...] na rok 2014 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 ust. 1 pkt 3 P.p.s.a. (np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, LEX nr 169312; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2013 r., IV SA/Po 254/13, LEX nr 1333701). Tym samym w ocenie Sądu nie było podstaw do odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym, jeszcze przed skierowaniem jej na rozprawę. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchwałę zmieniająca budżet Miasta [...] na rok 2014 r. w sposób zaspokajający interes Teatru (tj. przy określeniu dotacji na pierwotnie wnioskowanym poziomie w planie finansowym Teatru na rok 2014), albowiem uznał, że skarżący - co do zasady - mają uprawnienie do domagania się stwierdzenia przez Sąd wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, co umożliwia stosowany odpowiednio art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoliło na dalsze rozważenie kluczowego w sprawie zagadnienia związanego z ustaleniem legitymacji skargowej skarżących, które musi być rozpatrywane w kontekście treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696 i powołane tam orzecznictwo). Określając cechy interesu prawnego wskazuje się też, że winien on być normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, LEX nr 1340094; z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, LEX nr 1295818). Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LEX nr 965179). Samo zaś naruszenie wystąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Wr 169/12, LEX nr 1249172). Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., II SA/Kr 1077/13, LEX nr 1398357). Ocena okoliczności faktycznych w kontekście wskazywanych przez skarżących norm prawnych ma kluczowe znaczenie dla odczytania intencji skarżących i sposobu rozumienia interesu prawnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny. W okolicznościach faktycznych bardzo zbliżonych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w których grupa mieszkańców gminy zaskarżyła uchwałę budżetową uznając, że określona kwota dotacji uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności miejskiego centrum kultury, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. NSA uznał w konkluzji, że taki właśnie charakter ma dążenie skarżących do uzyskania pośrednio korzystnych dla nich jako pracowników zapisów uchwały budżetowej gminy, dotyczących środków na działalność miejskiego domu kultury (wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. II GSK 1374/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2011 r., I SA/Bd 1073/10, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, taki właśnie interes faktyczny, a nie prawny, istnieje po stronie skarżących. W kontekście uzasadnienia skarg nie budzi wątpliwości dostrzegany i eksponowany przez skarżących wpływ uchwały na sytuację Teatru (jako osoby prawnej), i pośrednio sytuację faktyczną jego pracowników (osób fizycznych). Oddziaływanie zaskarżonej uchwały przedstawiane jest przez skarżących na zasadzie istnienia związku przyczynowo-skutkowego między finansowymi konsekwencjami uchwały (postrzeganymi przez skarżących nawet jako podważenie ekonomicznych (finansowych) podstaw funkcjonowania Teatru), a sytuacją skarżących (jako pracowników Teatru). Tak rozumiane oddziaływanie uchwały nie jest wystarczające, dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., scharakteryzowanego w sposób przedstawiony powyżej, albowiem skarżący, którzy zobowiązani są do wykazania naruszenia konkretnych norm prawnych, wskazali na normy prawne, które nie są źródłem praw podmiotowych przysługujących skarżącym, które to prawa w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały zostały im odebrane lub ograniczone, względnie został na nich nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nich ciążący. Tego rodzaju uprawnienia nie wynikają bezpośrednio z powołanych przez skarżących art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k., ponieważ odnoszą się one do organizatora kultury i żadna z tych norm nie daje osobom trzecim prawa do żądania udzielania dotacji w określonej wysokości. Podobnie źródłem tego rodzaju uprawnień bezpośrednio dla skarżących nie jest powołany w skargach art. 42 ust. 5 u.f.p. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych (art. 7 i art. 94 Konstytucji RP) Sąd zwraca uwagę, że co do zasady w wyznaczonej skargą z art. 101 ust. 1 u.s.g. kompetencji sądu administracyjnego mieści się jedynie badanie zgodności z prawem samego umieszczenia bądź nie umieszczenia konkretnych kwot dochodów i wydatków zawartych w uchwale budżetowej, a nie rozpatrywanie zasadności określenia ich wysokości. Odmienne stanowisko naruszałoby konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność finansową jednostki samorządu terytorialnego (na co zwrócił uwagę NSA w powołanym wyżej wyroku w sprawie II GSK 1374/11). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/61) stwierdził m.in., że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, odsyłając do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy. Na marginesie niniejszych rozważań podkreślić należy, że brak po stronie skarżących interesu prawnego, nie oznacza, że zaskarżona uchwała budżetowa w części dotyczącej Teatru nie podlega ustawowej kontroli. Jak wynika z akt sprawy taka kontrola została podjęta przez Regionalną Izbę Obrachunkową w P., która wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stanowisko RIO dotyczyło m.in. kwestii dotacji dla Teatru, a wśród zgłoszonych zastrzeżeń znalazł się zarzut braku wskazania merytorycznych podstaw zaplanowania dotacji w zmniejszonej kwocie (k. 41 akt I SA/Po 298/14). Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone dopiero po złożeniu wyjaśnień przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia [...]. W ocenie Sądu zbyt daleko idące były też obawy skarżących, którzy twierdzili, że skutkiem zaskarżonej uchwały może być faktyczna likwidacja Teatru, albowiem jak sami skarżący słusznie wskazali, likwidacja instytucji kultury może nastąpić jedynie na zasadach określonych w u.o.p.d.k., w sytuacjach wskazanych w art. 22 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.