I SA/Po 335/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Po [...] UZASADNIENIE Pismem dnia [...] lipca 2015 r. C. sp. z o.o. została poinformowana przez Urząd Miasta P. Wydział Oświaty o wszczęciu postępowanie administracyjnego z dniem [...] lipca 2015 r. w sprawie zwrotu dotacji podmiotowych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonych z budżetu Miasta P. w latach 2010 – 2011 dla Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "[...]" w P., której organem prowadzącym jest C. sp. z o.o. z siedzibą w G.. Z zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, w jakiej wysokości kwota dotacji winna być zwrócona ([...] zł). Wskazano jednocześnie, że postępowanie prowadzone jest na podstawie wyników kontroli skarbowej przeprowadzonej przez UKS w B. z dnia [...] marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. postanowił o zwrocie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej dla C. sp. z o.o. na prowadzenie Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "[...]" w P. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych od kwoty [...]zł do dnia wydania decyzji w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego było otrzymanie pisma z Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. z załączonymi wynikami kontroli wydanymi w zakresie zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przez C. sp. z o.o. w szkołach ponadgimnazjalnych w 29 miastach w Polsce. Dotację na szkołę policealną dla dorosłych przyznano na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.)- dalej u.s.o. Podstawę obliczenia dotacji za okres objęty kontrolą , zgodnie z art. 90 ust. 4 powołanej wyżej ustawy określały: § 5 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 2007 r. nr [...], poz. 3056), uchwała zmieniająca nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (Dz.Urz. Woj. W. z dnia 2008 r. nr [...], poz. 1809), § 6 ust. 8 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 2010 r. nr [...], poz. 1121 i § 6 ust. 8 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 2010 r. nr [...], poz. 3348). Organ I instancji w decyzji wskazał, w jakiej wysokości w poszczególnych miesiącach w latach 2010-2011 szkoła otrzymała dotację. Następnie odwołał się do ustaleń Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., który stwierdził, że organ prowadzący Prywatną Szkołę Policealną "[...]" w P. sfinansował z dotacji wydatki w kwocie [...]zł, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, tj. na szkolenie dla pracowników spółki C., reklamę i koszty ogólnozakładowe. Organ stwierdził, że dokumenty finansowe przekazane na potrzeby kontroli prowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. wraz z oświadczeniem spółki, że wydatki te zostały rozliczone z dotacji są podstawą do stwierdzenia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym na podstawie art. 252 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240)- dalej u.f.p. orzeczono zwrot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, wymieniając dowody księgowe zakwestionowanych wydatków pokrytych z dotacji. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenie: I przepisów postępowania: 1) art. 7, 75, 77 § 1, 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) dalej: kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, poprzez nierozpatrzenie i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę dowodów, 2) art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez zawarcie w decyzji zbyt ogólnych, nieuargumentowanych twierdzeń, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, 3) art. 107 § 1 kpa poprzez podatnie błędnej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 u.f.p. zamiast art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. 4) art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad ogólnych wskazanych w powołanych przepisach. II przepisów prawa materialnego: 1) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez dokonanie błędnej subsumcji przepisów do ustalonego stanu faktycznego, polegające na stwierdzeniu, że stanowisko inspektora kontroli skarbowej zawarte w wynikach kontroli skarbowej stanowi legitymację do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji do budżetu Miasta P., 2) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie 3) § 7 ust. 1 , ust. 2 ust. 3 ust. 4 oraz ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania kontrolnego (a tym samym poczynienia własnych ustaleń faktycznych), a oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli Dyrektora UKS w B., których ustalenia faktyczne nie mogły korzystać z zasady domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego,, 4) naruszenia § 31 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że znowelizowany art. 90 ust. 3d u.s.o. nie ma zastosowania do stanów prawnych sprzed nowelizacji, 5) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i odpowiednio umorzenie postępowania w całości lub w części, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że dotacje zgodnie z art. 90d u.s.o. przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły. Zdaniem organu nowelizacja powołanego przepisu nie doprowadziła do istotnej zmiany sensu analizowanego uregulowania. Z dotacji mają być finansowane bieżące wydatki szkoły, związane z jej działalnością, czyli wydatki, które szkoła ponosiłaby, gdyby sama finansowała swoją działalność. W ocenie organu odwoławczego za takie koszty nie można uznać kosztów ogólnozakładowych organu prowadzącego, czy kosztów reklamy. Natomiast co do kosztów szkoleń bhp czy księgowości, to warunkiem ich honorowania przez organ dotujący byłoby przedłożenie faktur, z których treści czy opisu wynikałoby jednoznacznie, że szkolono wyłącznie pracowników konkretnej szkoły. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kontrola prowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. była w pełni legalna i jej wynik mógł posłużyć za dowód w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji nie poprzestał na wyniku kontroli skarbowej i przeprowadził dowód z uwierzytelnionych kopii faktur, które zostały dołączone do sprawy. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Natomiast powołanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi istotnego uchybienia, skoro przepis będący podstawą prawną istniał i został zastosowany. Organ odwoławczy przyznaje, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niekompletne, ale braki w tym zakresie zostały uzupełnione przez organ odwoławczy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka z o.o. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie: I przepisów postępowania: 1) art. 7 i 77 kpa poprzez skorzystaniu przez organ jedynie z dowodów w postaci wyników kontroli Dyrektora UKS w B., bez przeprowadzenia dowodu z dokumentów księgowych szkół, bez odniesienia się do wyjaśnień strony odnośnie charakteru przedstawionej UKS w B. ewidencji dotacji i bez przeprowadzenia innych dowodów, 2) art. 7, 8 i 11 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego i wydania decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, 3) art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, 4) art. 107 § 1 i 3 kpa co uniemożliwiło właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, w szczególności organ nie wskazał, jakie konkretnie wydatki uznane zostały za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 5) naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa i zasady legalności poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej. II naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 5 ust. 7, w związku art. 2 ustawy u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego, m.in. szkołę, która jest "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., w szczególności wskazane w pkt 1, 3, 4 nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej szkole, 2) art. 90 ust. 3e oraz § 7 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, 3) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot i terminów naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Cele, na jakie dotacja może być przeznaczona, określa art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z akt sprawy pismem dnia [...] lipca 2015 r. C. sp. z o.o. została poinformowana przez Urząd Miasta P. Wydział Oświaty o wszczęciu postępowanie administracyjnego z dniem [...] lipca 2015 r. w sprawie zwrotu dotacji podmiotowych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonych z budżetu Miasta P. w latach 2010 – 2011 dla Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "[...]" w P., której organem prowadzącym jest C. sp. z o.o. z siedzibą w G., w wysokości [...] zł. Wskazano, że postępowanie prowadzone jest na podstawie wyników kontroli skarbowej przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] marca 2015 r. Jednocześnie poinformowano stroną o "prawie wglądu do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania". Warto wskazać, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016, poz. 270) organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2, czyli m.in. w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Wydanie wyniku kontroli nie powoduje obowiązku zwrotu jakichkolwiek środków pomocowych, wynik kontroli wskazuje jedynie na potrzebę dokonania oceny prawidłowości wydatkowania otrzymanych środków przez właściwy organ umocowany prawnie do podjęcia władczych działań, zmierzających do ewentualnego zwrotu określonych środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem czy też z naruszeniem procedur. Wynik kontroli, stwierdzający nieprawidłowości w dysponowaniu otrzymanymi środkami finansowymi, nie tylko nie nakłada na beneficjenta tych środków obowiązku ich zwrotu, ale także nie przesądza o tym, czy takowe postępowanie zostanie wdrożone przez właściwy organ. W sprawie od [...] lipca 2015 r. prowadzone było przez właściwy organ - Prezydenta Miasta P. postępowanie administracyjne w zakresie prawidłowości pobranie i wykorzystania dotacji. Od tego momentu organ winien zgodnie z przepisami kpa prowadzić postępowanie, którego celem jest ustalenie, czy podmiot prowadzący szkołę otrzymaną dotację wykorzystał zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie o systemie oświaty, następnie zakończenie postępowania przez rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa materialnego. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W tym postanowieniu winien wskazać fakty wymagające stwierdzenia oraz dowody, które zamierza przeprowadzić w celu ustalenia określonego faktu (art. 77 § 2 kpa). Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przeprowadza wyłącznie organ władny do orzekania w danej sprawie. W niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu w pierwszej jak i drugiej instancji organy właściwe do orzekania w sprawie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego. Z akt sprawy nie wynika również, że przeprowadziły dowód z wyników kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., choć już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powołują się na ten dokument. Brak bowiem postanowienia o włączeniu do akt sprawy i przeprowadzeniu wskazanego dowodu. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym wskazano kwotę dotacji do zwrotu przy braku przeprowadzenia postępowania dowodowego może sugerować, że organ prowadzący postępowanie przyjął z góry za prawidłowe ustalenia zawarte w wynikach kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., bez prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyniki kontroli przesłane przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. Prezydentowi Miasta P. bez wątpienia winny być wykorzystane w postępowaniu jako jeden z dowodów w sprawie. Z przepisów art. 7 i 77 §1 Kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przy tak sformułowanych wymogach prawnych wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego, dokładnego i rzetelnego ustalenia wysokości otrzymanej dotacji w badanym okresie, wykorzystania dotacji przez podmiot prowadzący i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną wbrew jej przeznaczeniu. Aby tego dokonać konieczne jest ustalenie, na co konkretnie dotacja była przeznaczona. Bez szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwa ocena, czy doszło do innego wykorzystania dotacji niż było to zamierzone przy jej udzielaniu. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. ma charakter otwarty, organ powinien dopuścić każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 – 86 kpa). W ocenie Sądu niezbędne jest m.in. przeanalizowanie przez organ prowadzący postępowanie, m.in. ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, rozliczenia przez organ prowadzący szkołę wykorzystanej dotacji, dowodów księgowych oraz ustaleń zawartych w wynikach kontroli Dyrektora UKS w B. i dokonanie prawidłowej oceny zebranych dowodów. Należy jeszcze raz podkreślić, że ,,wynik kontroli" jest w sprawie tylko jednym z dowodów, który nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd podziela zarzuty skargi, że decyzje obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy obu instancji nie wskazały dowodów, na których się oparły, ustalając stan faktyczny. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi kierował się organ zarówno I instancji jak i odwoławczy przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uniemożliwia ocenę prawidłowości toku rozumowania organów i motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych powodów Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7 kpa, 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., ponieważ postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone przez organ, Sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ z uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji jak i drugiej opisu nie wynika, jaki stan faktyczny został ustalony i przyjęty przy orzekaniu przez organ w sprawie. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 200, w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.