I SA/Po 336/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "Kp.a."), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65-dalej: "u.g.n.") oraz uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej wobec B. S. i T. S., w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w N. nr dz. [...], na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość będąca własnością B. S. i T. S., położona w N. , gmina N., oznaczona przed podziałem numerem geod. [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W., została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. na działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Zgodnie z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi N., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2001 r. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej, działki nr [...], [...], [...] przeznaczone są pod drogi gminne [...]. Organ wyjaśnił, że Rada Miejska Gminy [...] uchwałą nr [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 1575 z dnia 11.02.2019 r.) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 15% wzrostu wartości. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym, dla ustalenia zmiany wartości nieruchomości, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia zawodowe nr [...]. Wartość działki przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowanej ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej określa się wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. W opinii organu wydającego decyzję rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dobrze odwzorował rynek nieruchomości w gminie N., przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę współczynników korygujących. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi. Strona postępowania została zawiadomiona o jego wszczęciu oraz uczestniczyła w postępowaniu, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzja została doręczona B. S. i T. S., reprezentowanemu przez siostrę M. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. i T. S., reprezentowany przez siostrę M. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości, - obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ przywołał przepis art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe koncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność odwołującego się. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem Kolegium przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznać należy za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji właściwie uznał, iż w niniejszym przypadku zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, zaś zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości jak w decyzji. W skardze skarżący T. S., reprezentowany przez siostrę M. W., zaskarżył w całości decyzję Kolegium, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację skargi i podniesiono, że B. S. i T. S. nie są już małżeństwem. Ich małżeństwo zostało dawno rozwiązane przez Sąd. Organy zaś powołują kwotę opłaty adiacenckiej jako jedną, niepodzieloną, w kwocie [...]zł. W ocenie pełnomocnika skarżącego w uzasadnieniu decyzji SKO nie został opisany jej stan faktyczny. W sposób teoretyczny opisano jedynie ogólnie przyjęte standardy postępowania w podobnych sprawach. W odwołaniu zostały zaś podniesione konkretne zastrzeżenia do kluczowego dowodu w sprawie w postaci operatu. Organ nie odniósł się do żadnego z nich, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Kluczowym argumentem naruszenia tych zasad jest właśnie brzmienie uzasadnienia decyzji. Część faktyczna uzasadnienia winna zawierać skonkretyzowane, odnoszące się do przedmiotowej sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia. Analiza akt sprawy i wydanych decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania podatkowego. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia opłaty adiacenckiej. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa nieruchomość będąca własnością B. S. i T. S., położona w N. , gmina [...], oznaczona przed podziałem numerem geod. [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W., została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. na działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Zgodnie z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi N., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2001 r. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej, działki nr [...], [...], [...] przeznaczone są pod drogi gminne [...]. Rada Miejska Gminy [...] uchwałą nr [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 1575 z 11 lutego 2019 r.) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 15% wzrostu wartości. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym, dla ustalenia zmiany wartości nieruchomości, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy B. N., posiadający uprawnienia zawodowe nr [...]. Wartość działki przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowanej ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej określa się wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dobrze odwzorował rynek nieruchomości w gminie [...], przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę współczynników korygujących. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi. Należy zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych. Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Ponadto należy wskazać, że biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla przy tym, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie ma podstaw aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed podziału i po jej podziale. Zauważyć należy, że w badanej sprawie wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznać należy za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie. Zarzuty sformułowane w skardze dotyczące braku podstaw do ustalenia w tym przypadku opłaty adiacenckiej oraz zakwestionowania dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości należy w świetle realiów sprawy uznać za nieuzasadnione. Wbrew temu co twierdzi skarżący w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia powyższej opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości, obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W niniejszym przypadku wystąpiły wszystkie wymienione wyżej przesłanki, a zatem ustalenie opłaty było zasadne i zgodne z przepisami prawa. Zauważyć należy, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystał żadnej z powyższych metod, tj. nie powołał własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystał z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n. Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Odnosząc się do zarzutu skargi należy także wyjaśnić, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli i podpisali zarówno T. S., działający przez siostrę, jak i B. S. (k. [...] – [...] akt adm.). Na żadnym etapie postępowania strona nie podnosiła faktu jakiejkolwiek zmiany statusu własności przedmiotowej nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W.. Powyższe jest istotne o tyle, że również z decyzji o podziale z 2 kwietnia 2019 r. (k. [...] akt adm.) wynika, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości T. S., działającego przez siostrę, jak i B. S.. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet zmiana sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanych po dniu uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości nie ma wpływu na sposób określenia zasad wnoszenia przez nich opłaty adiacenckiej (por. wyrok NSA z 7 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 343/07 – dostępny na stronie internetowej oprzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie administracyjnej organ pierwszej instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.