I SA/Po 354/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę . W dniu [...] marca 2021 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z [...] marca 2021 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], który umarzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania. Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której złożonym [...] marca 2020 r. wnioskiem K. W. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości położonej w K. , działka nr [...], powołując się na przepisy art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "u.z.t.w.n.") i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Podstawą wniosku był fakt pobudowania na ww. nieruchomości sieci elektroenergetycznej 220 kV na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1968 r., przez co nastąpiła utrata wartości nieruchomości. Pismem z [...] czerwca 2020 r., skierowanym do wnioskodawczyni oraz skarżącej – spółki A., Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części ww. nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca spółka wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o wydanie decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, spółka powołała się na okoliczność, że wnioskodawczyni nie jest osobą wywłaszczoną, zatem nie posiada legitymacji do żądania odszkodowania, ponieważ obecne przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczenie nie przewidują, aby prawo to przysługiwało osobom które nabyły prawa poprzedniego właściciela (wywłaszczonego), czy to pod tytułem ogólnym (jako spadkobiercy), czy pod tytułem szczególnym (np. w drodze umowy). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżąca wskazała, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 34 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały, a w niniejszej sprawie ograniczone zostały prawa R. N., a nie wnioskodawczyni. Decyzją z [...] stycznia 2021 Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek K. W., stwierdzając, że wnioskodawczyni brak legitymacji do dochodzenia odszkodowania. W ocenie Starosty ustawodawca jednoznacznie wskazał, że z roszczeniem o odszkodowanie z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości może wystąpić jedynie osoba, której prawo przysługiwało w dacie ograniczenia - zarówno na podstawie aktualnych, jak i poprzednio obowiązujących przepisów. Z wnioskiem o odszkodowanie mógł zatem skutecznie wystąpić tylko R. N. (ojciec wnioskodawczyni), jako właściciel nieruchomości w dacie ograniczenia prawa do nieruchomości. Wnioskodawczyni natomiast nabyła prawo własności nieruchomości pod uniwersalnym tytułem dziedziczenia, wstępując w ogół praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast prawo do odszkodowania, określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 124 ust. 1 u.g.n., jest prawem o charakterze publicznoprawnym, a zatem aby mogło dojść do sytuacji, w której spadkobiercy mogą dochodzić roszczenia musi istnieć ku temu wyraźna podstawa prawna w obowiązujących przepisach. Aktualnie taka sytuacja nie ma miejsca. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania przez niezgromadzenie całości materiału dowodowego, a ograniczenie się tylko do interpretacji przepisów prawa materialnego i to interpretacji błędnej. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując treść art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n oraz art. 124, art. 128 i art. 129 u.g.n. wskazał, że na tle stosowania powyższych przepisów kwestia podmiotu uprawnionego do żądania odszkodowania należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20 (wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl) odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA wskazał, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zaznaczył, że z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt III Ns [...] wynika, iż jednym ze spadkobierców po R. N., byłym właścicielu działki numer [...], jest jego córka, K. W.. W związku z powyższym nie było podstaw, aby umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty, zgodnie z którym roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje spadkobiercom ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, których sposób użytkowania został ograniczony. W tym zakresie stanowisko Wojewody jest niezmienne, a uchwała NSA tylko ugruntowała ten pogląd. Uznając za zasadne zarzuty podniesione w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę treść niniejszej decyzji i przeprowadzi postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz K. W.. We wniesionym o ww. decyzji sprzeciwie, wnosząc o jej uchylenie, skarżąca spółka wskazała, że w jej ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani nie zachodzi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spółka podkreśliła, że wnosząca sprzeciw nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania, skoro cały materiał dowodowy został zebrany, zaś Wojewoda do tych zarzutów się nie odniósł. Powołując treść art. 138 § 2 K.p.a., spółka wyjaśniła, że przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej Wojewoda sam powinien rozpatrzyć sprawę przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, albo jej uchylenie w całości, albo jej uchylenie w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Zrzuciła zaskarżonej decyzji wadliwość ze względu na podstawę jej uchylenia, tj. art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w sprawie co najwyżej doszło do naruszenia prawa materialnego. Przedstawiając Sądowi sprzeciw spółki, Wojewoda wniósł o jego nieuwzględnienie. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64d § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Wydanym na podstawie art. 64d § 2 P.p.s.a. postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Sąd przekazał sprzeciw do rozpatrzenia na rozprawie. Jednakże z uwagi na utrzymywanie się stanu zagrożenia epidemiologicznego Przewodniczący zarządzeniem z [...] lipca 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Sprzeciw podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że ocena ta musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest wprawdzie uwarunkowane przesłankami procesowymi, jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Uznać zatem należy, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e P.p.s.a. nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20; 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19). Rozpoznając sprzeciw skarżącej według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy to podjęcia przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasacyjnej względem kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Starosty [...]. Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Starosta, na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie umorzył prowadzone przez siebie postępowanie, uchylając się tym samym od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli zasadności, bądź bezzasadności wniosku K. W. ustalenie odszkodowania. W konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, ponieważ w trakcie jego prowadzenia przychylił się do wniosku uczestnika postępowania (skarżącej spółki) i postępowanie to umorzył, powołując się na brak legitymacji prawnej wnioskodawczyni. Mając zatem na uwadze, że to przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji zanegowane przez Wojewodę, ocena prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wymaga odniesienia się przez Sąd do tej kwestii materialnoprawnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie decyzji o pobudowaniu na ww. nieruchomości sieci elektroenergetycznej nastąpiło w oparciu o u.z.t.w.n. Procedurę ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości przeprowadzono w myśl art. 35 i art. 36 tej ustawy. Z jej art. 35 ust. 1 wynika, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności/sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowi, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 - publ. OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z: 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07; 1 marca 2018 r., I OSK 2112/17). Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ponadto ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z: 9 listopada 2017 r., I OSK 23/16; 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13). Na tym tle Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, który nie zaaprobował twierdzeń Starosty, jakoby z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) nie mogli wystąpić spadkobiercy osoby, której prawo własności zostało ograniczone. Istniejącą przez lata rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie zakończyła powołana przez organ odwoławczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia. Z powyższego wynika zatem, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., znajdzie w sprawie zastosowanie, co oznacza, że nie ziści się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, w takim ujęciu, jak przedstawił to organ pierwszej instancji. Tym samym, Sąd podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz K. W.. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że decyzja Starosty, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty, albowiem była orzeczeniem formalnym. Starosta prowadził z wniosku skarżącej postępowanie, zbierając materiał dowodowy, jednakże nie kończąc tego postępowania, na wniosek skarżącej spółki umorzył je jako bezprzedmiotowe. Wyjaśnić należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy jest zobowiązany merytorycznie rozpatrzyć sprawę na nowo. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może być organem, który jako pierwszy rozpatrzy sprawę merytorycznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji merytorycznego rozstrzygnięcia nie wydał, kończąc swoje postępowanie rozstrzygnięciem formalnym. Należy też przypomnieć, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy(art. 77 § 1 K.p.a.), jak i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Umarzając prowadzone postępowanie, Starosta nie zakończył go oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy jest on kompletny i daje podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku K. W., czy może należy przeprowadzić jeszcze jakieś dowody. Zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji całego postępowania dowodowego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawczyni jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania. Stąd też Wojewoda nie mógł wydać orzeczenia co do istoty sprawy w oparciu o zebrane przez organ pierwszej instancji dowody, ponieważ wobec braku merytorycznego stanowiska Starosty, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do argumentów sprzeciwu, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, Sąd stwierdza, że są one chybione, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji naruszyła choćby art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast to spowodowało, że z uwagi na treść art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 15 K.p.a., Wojewoda wniosku skarżącej nie mógł rozpatrzyć merytorycznie, oceniając go w oparciu o zebrany przez Starostę materiał dowodowy. W związku z powyższym rozpoznając sprawę w zakresie wynikającym z art. 64e P.p.s.a., Sąd stwierdza, że Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, iż decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było w pełni uzasadnione i tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.