I SA/Po 378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "A" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2020 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Prezydent Miasta [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa w dniu [...] stycznia 2019 r. udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. L. , S. , A. [...], [...], [...] [...], [...], [...] K. [...], R. [...], [...], J. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], J. [...], [...], [...] [...], [...], U. , Z. [...], [...], [...], [...]. W. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb U., ark. m. [...], działka nr [...], [...], [...], [...], [...]; obręb U., ark. m. [...], działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb U., ark. m. [...], działka nr [...], [...], [...], [...], obręb U., ark. m. [...], działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...] [...] w prawo własności, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139). Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Podstawą prawną tego postanowienia był przepis art. 219 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa " A" (dalej: Spółdzielnia, strona, skarżąca) wystąpiła z wnioskami do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. wskazanych nieruchomości. W ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wprawo własności tych gruntów, ponieważ działki wymienione w księdze wieczystej [...] w części przeznaczone są pod drogę publiczną i nie spełniają kryteriów określonych w art. 1 i art. 1 a ww. ustawy. Wobec powyższego, Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do czasu wydzielenia z ww. nieruchomości gruntu zaliczonego do kategorii dróg. Pismem z dnia [...] września 2020 r. strona wniosła odwołanie od powyższego postanowienia, podnosząc, że nie znajduje ona oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Spółdzielnia zarzuciła Prezydentowi, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia przeprowadził w sposób naruszający art. 7 oraz art. 7b k.p.a. Zaskarżone postanowienie, opiera się na nieprawdziwych twierdzeniach i zawiera też w treści uzasadnienia postanowienia wzajemnie sprzeczne. Nie jest prawdą, że działki określone w postanowieniu Prezydenta są działkami drogowymi, a tylko takie działki gruntu nie podlegają przekształceniu z użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa. Spółdzielnia podkreśliła, iż Prezydent Miasta [...] wie, iż działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] są działkami budowlanymi, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne przydzielone przez Spółdzielnię swoim członkom na zasadach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podstawą materialno-prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca jednoznacznie stwierdził, co należy rozumieć przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, które wyłącznie podlegają przekształceniu, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., stwierdzając w art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy przekształceniowej, że są to grunty, o których mowa w pkt 1 lub 2 ( a więc nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne ) wraz z budynkami gospodarczymi, garażami i innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Oznacza to, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów obejmuje swoim zakresem wyłącznie grunty zabudowane w sposób przedstawiony powyżej. Tymczasem jak wykazał organ pierwszej instancji przedmiotem postępowania przekształceniowego jest nieruchomość z obrębu U. , składająca się z wielu oznaczonych wyżej działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w [...], z których wiele działek, jak wykazał organ I instancji, zajęte są pod drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie, co potwierdzają dane ewidencyjne, znajdujące się w Zarządzie Geodezji i Katastru Miejskiego [...], nie ulega wątpliwości, że wiele działek, stanowi działki drogowe, które nie mieszczą się w kategorii nieruchomości, które podlegają przekształceniu w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Wobec faktu, że wszystkie wymienione w sentencji decyzji działki, objęte są jedną księgą wieczystą to stanowią jedną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, których część stanowi działki drogowe, nie jest możliwe wydanie w stosunku do nich zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Również gramatyczna wykładnia tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem jej regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów uwłaszczeniem nie mogą być objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi niż określone w powołanej wyżej ustawie, obiektami. SKO podzieliło także argumentację wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, w szczególności pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 21 września 2011 r. I CSK 719/10., który stwierdził, że za niedopuszczalne należy uznać przeniesienie prawa własności drogi publicznej na rzecz osoby fizycznej, niezależnie od sposobu dokonania tej czynności. Oznacza to, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić dopiero z dniem wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Spółdzielnia złożyła skargę na powyższe postanowienie, podnosząc, że nie znajduje ona oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...], jak i powielające argumentację Prezydenta postanowienie SKO nie zasługują na utrzymanie w obrocie prawnym, gdyż naruszają rażąco postanowienia art. 7 k.p.a. Nadto obie decyzje zostały wydane z naruszenie art. 7a i 7b, a także art. 10 k.p.a., a to dlatego, że Prezydent Miasta [...], mimo, iż w posiadanych przez niego zbiorach znajdują się dokumenty, które poświadczają istnienie na nieruchomościach "rzekomo" drogowych budynków mieszkalnych, dla których Prezydent Miasta [...] wydał zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zdaniem skarżącej ani Prezydent Miasta [...], ani SKO nie przeprowadziło postępowania w sposób dokładny i rzetelny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na wskazanych działkach zlokalizowane są lokale mieszkalne, dla których Prezydent Miasta [...] wydał zaświadczenia o samodzielności tych lokali mieszkalnych, które skarżący załączył do skargi. Nadto skarżący podniósł, że Prezydent Miasta [...] powinien prowadzić swoje postępowanie bez zbędnej zwłoki, a na wydanie błędnej decyzji potrzebował blisko 8 miesięcy (całkowicie lekceważąc termin wskazany w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów). Nie zauważa wydanych przez siebie dokumentów (a przecież zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego wydaje się tylko dla nieruchomości mieszkalnych). Skarżąca domaga się zatem rzetelnego i dokładnego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. Spółdzielnia oczekuje, że w odniesieniu do wyżej wymienionych działek gruntu wydane zostaną zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, wraz z zachowaniem stosownych bonifikat, a Spółdzielnia będzie mogła przystąpić do ustanawiania prawa odrębnej własności w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych na rzecz swoich członków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej: ustawa). Przekształcenie praw przynależnych do tego rodzaju gruntów, po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy następuje ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. W przedmiotowej sprawie przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było to, że wiele wśród wskazanych działek, stanowi działki drogowe, które nie mieszczą się w kategorii nieruchomości, które podlegają przekształceniu w trybie przepisów ustawy. Wobec faktu, że wszystkie wymienione w sentencji decyzji działki o łącznej powierzchni [...] ha, objęte księgą wieczystą KW nr [...], stanowią jedną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, których część stanowi działki drogowe, nie jest możliwe wydanie w stosunku do nich zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd podziela stanowisko organu, że aby wydać zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, musi być ona zabudowana budynkami wyłącznie mieszkalnymi, ewentualnie wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W skład przedmiotowej nieruchomości nie może wchodzić pas drogi publicznej. W świetle zebranego materiału dowodowego, Sąd nie może jednak zaaprobować stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji wykazał, że wiele z działek zajętych jest pod drogi publiczne. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że zgodnie z informacją uzyskaną od Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], znaczna część działek ujętych we wskazanej księdze wieczystej, oznaczona jest rodzajem użytku gruntowego "dr". Powołując się na tę okoliczność, organ przytoczył przepisy ustawy o drogach publicznych. Sąd zauważa jednak, że z akt sprawy nie wynika, że są to drogi publiczne. Oznaczenie drogi symbolem "dr" jest sposobem oznaczania w ewidencji również dróg wewnętrznych, stanowiących własność prywatną. Określenie drogi wewnętrznej symbolem "dr" w ewidencji budynków i gruntów nie przesądza w żaden sposób o konieczności uznania jej za drogę publiczną. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową, co stanowi negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy. W świetle powyższego, konieczne jest dokładne wskazanie działek, na których znajdują się drogi publiczne, bo tylko takie działki gruntu nie podlegają przekształceniu z użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w ogóle, ewentualnie na terenie których działek znajdują się drogi publiczne. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że symbolem "dr" oznaczone są jedynie działki o nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ nie wskazał, że są to drogi publiczne. Żeby zaliczyć drogę do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, Skarb Państwa, województwo, powiat albo gmina muszą być właścicielem gruntu, przez który ta droga przebiega. Żeby zaliczyć drogę do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, Skarb Państwa, województwo, powiat albo gmina muszą być właścicielem gruntu, przez który ta droga przebiega. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii są drogami wewnętrznymi i mogą należeć do właściciela gruntu. Okoliczność ta wymaga zatem szczegółowego ustalenia. Sąd natomiast nie widzi przeszkód do wydania żądanych zaświadczeń w przypadku działek, stanowiących tereny mieszkaniowe. Działki takie wskazała strona w skardze, oświadczając, że są to działki budowlane, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne przydzielone przez Spółdzielnię swoim członkom na zasadach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Z przedłożonych do skargi dokumentów wynika, że Prezydent Miasta [...] wydał zaświadczenia o samodzielności tych lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu, zważywszy na powyższe zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez niektóre z nieruchomości pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do nich zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające je spod działania ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.