I SA/Po 415/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki (spr.) Sędziowie NSA Janusz Ruszyński WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. D. na Uchwałę Zarządu Powiatu we Wrześni z dnia 23 stycznia 2006 r., Nr 342/2006 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oddala skargę. /-/ K.Wolna Kubicka /-/ J.Małecki /-/ J.Ruszyński Rada Powiatu Wrzesińskiego uchwałą z dnia 5 września 2001 r. nr 186/XXXI/2001 na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) ustanowiła szczegółowe zasady udzielania dotacji niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym Powiatu Wrzesińskiego. Zgodnie z § 7 powołanej uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu. Zarząd Powiatu we Wrześni podjął w dniu 23 stycznia 2006 r. uchwałę nr 342/2006, w której ustalił miesięczną dotację w roku 2006 na jednego ucznia szkół niepublicznych dla dorosłych prowadzonych przez P.D. w wysokości: a. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M. - 45 zł, b. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M. - 30 zł, c. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w P. - 30 zł W dniu 7 czerwca 2006r. P. D. wezwał Zarząd Powiatu Wrzesińskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Zarządu Powiatu w ten sposób, aby miesięczna dotacja na jednego ucznia niepublicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. została ustalona w kwocie odpowiadającej co najmniej 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, tj. zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skarżący wskazał, że kwota dotacji dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. nie została ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez powiat wrzesiński na szkołę tego samego typu i rodzaju, tj. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych we W. W odpowiedzi na powyższe, Starostwo Powiatowe we Wrześni poinformowało skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska wyrażonego w uchwale. Zdaniem Zarządu Powiatu Wrzesińskiego, Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące we W. nie jest szkołą tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącego, gdyż kształcenie w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w M. odbywa się systemie zaocznym natomiast nauka w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym we W. odbywa się systemie stacjonarnym (wieczorowym). Mając na uwadze powyższe zwrócono się do sąsiedniego powiatu słupeckiego o podanie bieżącej kwoty wydatków ponoszonych przez ten powiat na jednego ucznia kształconego w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla dorosłych, w którym realizowane są zajęcia w systemie zaocznym. W skardze na powyższą uchwałę P. D. wskazał, że stanowisko Zarządu Powiatu we Wrześni jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego Liceum ogólnokształcące dla dorosłych należy zakwalifikować jako typ: trzyletnie liceum ogólnokształcące, rodzaj, szkoły: dla dorosłych. W związku z powyższym powiat wrzesiński nie powinien ustalać kwoty dotacji dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. w oparciu o dane przekazane przez powiat słupecki, skoro prowadzone przez skarżącego Liceum odpowiada typem i rodzajem prowadzonemu przez powiat wrzesiński Uzupełniającemu Liceum Ogólnokształcącemu we W. W ocenie P. D. zgodnie z art. 90 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty organ dotujący ma prawo przy ustalaniu kwoty dotacji posiłkować się danymi z sąsiednich powiatów jedynie w przypadku braku na swoim terenie szkół publicznych tego samego typu i rodzaju. Natomiast jeśli istnieje szkoła publiczna tego samego rodzaju i typu, to obligatoryjnie przy obliczaniu kwoty dotacji dla niepublicznych szkół, przyjmuje się wydatki ponoszone przez dany powiat na kształcenie uczniów w szkole Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz z uchwałą Rady Powiatu Wrzesińskiego z 5 września 2001 r. nr 186/XXXI/2001 w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym powiatu wrzesińskiego. Sąd wskazał, że ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje na typy szkół publicznych i niepublicznych, a Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych należy do typu szkoły "dwuletnie uzupełniające liceum ogólnokształcące". Problem pojawia się z zawartym w ustawie o systemie oświaty, jak i uchwale Rady Powiatu z 5 września 2001 r. pojęciem "rodzaj szkoły" wobec braku definicji legalnej zawartej w ustawie. Sąd podał, że rodzaj to kategoria, klasa, gatunek czegoś, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmiana, typ, jakość - Słownik współczesnego języka polskiego pod redakcją B. Dunaja t. II, s. 244, a zatem "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Zdaniem Sądu, forma nauczania nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju. Sąd zauważył, że również Starosta Wrzesiński nie dokonuje takiego rozróżnienia. W skardze kasacyjnej Zarząd Powiatu we Wrześni zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że pojęcie "rodzaj szkoły" nie odnosi się do szkół zaocznych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt IIGSK 333/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji stwierdza, iż zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 cyt. ustawy określił system oświaty, wymieniając w punkcie 2 tego przepisu różne szkoły, nie używając przy ich określeniu terminu "rodzaj". Z kolei w art. 3 pkt 1 lit. a), pkt 2a, pkt 2b, pkt 2c czy pkt 11 c tej ustawy zostały zawarte definicje niektórych szkół wymienione w art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy jest mowa o szkole dla dorosłych. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem przez określenie "szkoła dla dorosłych" -należy rozumieć szkołę, w której stosuje się odrębną organizację kształcenia i do której przyjmowane są osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym przyjmowane są do szkoły. Powyższe uregulowania wskazują, że dokonanie ścisłego rozróżnienia w szczególności co do rodzaju szkoły winno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" bądź "szkoły danego typu i rodzaju". Trafnie też Sąd I instancji przyjął, iż wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Nie można natomiast uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że w kontekście powyższych uregulowań forma nauczania nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. W tej sytuacji przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało rozważyć czy szkoła dla dorosłych, w której prowadzone są zajęcia w trybie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadząca zajęcia w trybie dziennym. Dodać należy, że w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy szkoła dla dorosłych została wyodrębniona jako specjalny rodzaj szkoły z uwagi na kwalifikacje wiekowe jakie muszą spełniać osoby, które do tej szkoły uczęszczają, ale także z uwagi na odrębną organizację kształcenia. W sytuacji, gdy termin "rodzaj" to kategoria, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmiana, jakość, typ - jak wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do "Słownika współczesnego języka polskiego" pod red. B. Dunaja - nie można wykluczyć, że z uwagi na odmienną (inną kategorię, inną jakość) formę kształcenia szkoły dla dorosłych mogą stanowić różne rodzaje szkół. Okoliczność, że w zaświadczeniu nr 10/2004 z 12 lipca 2004 r. o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Starostwa Powiatowego we Wrześni jako typ i rodzaj szkoły o nazwie "Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M." prowadzone przez P. D. jako typ i rodzaj szkoły wskazano "szkoła ponadgimnazjalna dla dorosłych", nie może w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego stanowić decydującej okoliczności, iż szkoła dla dorosłych nie może różnić się rodzajowo z uwagi na formę kształcenia. Należy bowiem przy tym uwzględnić tez zapisy w statucie tej szkoły, gdzie w § 3 pkt 2 wskazano "Szkoła prowadzi nauczanie dla dorosłych w formie zaocznej na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje: Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd kasacyjny, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia, prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnia prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadzała się do tego , jak w świetle art. 90 ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) należy interpretować wyliczone w tymże przepisie prawnym przesłanki otrzymywania dotacji przez niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, a w szczególności termin " rodzaj szkoły". W tej zasadniczej dla sporu między stronami kwestii - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swym wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt. I SA/Po 1123/03 przyjął za zasadne stanowisko skarżącego P. D., że forma nauczania (w trybie zaocznym albo w trybie dziennym) nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 333/07 stwierdził jednak odmienię, iż w tej kwestii sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, gdyż w kontekście istniejących uregulowań prawnych należało przyjąć, że forma nauczania (zaoczna albo dzienna) ma wpływ na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju. Skoro inne kwestie nie budzą między stronami sporu (a w szczególności stan faktyczny polegający na tym, iż kształcenie w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych we W. odbywa się w systemie stacjonarnym (wieczorowym), a kształcenie w prowadzonym przez skarżącego Uzupełniającym Liceum dla Dorosłych w M. w systemie zaocznym oraz istotna jest różnica ilości prowadzonych w nich zajęć) - na podstawie art. 151 w związku z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/K.Wolna-Kubicka /-/J.Małecki /-/J.Ruszyński LF