I SA/Po 421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewoda (dalej jako "Wojewoda/organ"), po rozpatrzeniu odwołania E. J., M. J. i H. J., od decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] września 2020 r., nr [...] – uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z [...] listopada 2017 r.) E. J., M. J. i H. J. zwrócili się o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha (aktualnie po podziale: działka nr [...] i nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z ze zm., dalej: "u.z.t.w.n."). Współwłaścicielami powyższej nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (do 1990 r.) byli M. i Z. J.. Podstawą wniosku był fakt pobudowania na ww. nieruchomości sieci elektroenergetycznej [...] kV na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z [...] grudnia 1983 r. znak [...] i decyzji Naczelnika Gminy C. z [...] grudnia 1983 r. znak [...]. Decyzje te zostały wydane w oparciu o u.z.t.w.n. Rozpoczęcie realizacji planowanej inwestycji było możliwe na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] listopada 1982 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na remont kapitalny linii napowietrznej [...] kV relacji F. - C.. W następstwie powyższego Naczelnik Gminy C. w decyzji z [...] grudnia 1983 r. znak [...] postanowił zezwolić Zakładowi Energetycznemu w P. na przeprowadzenie kapitalnego remontu linii elektroenergetycznej [...] kV relacji F. - C.. Ponadto Naczelnik Gminy Ł. wydał decyzję z [...] grudnia 1983 r. znak [...], w której zezwolił Zakładowi Energetycznemu w P. na przeprowadzenie kapitalnego remontu linii elektroenergetycznej [...] kV relacji F. - C.. Wnioskodawcy nabyli nieruchomość w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] lutego 1990 r. repertorium nr [...] [...] zawartej pomiędzy poprzednimi współwłaścicielami, tj. M. i Z. J. a obecnymi, tj. E. J., M. J. i H. J. w trybie przepisów u.z.t.w.n. Zgodnie z treścią art. 50 ww. ustawy gospodarstwo rolne może być przekazane, według wyboru rolnika, jednemu lub kilku następcom, natomiast stosownie do treść art. 55 następca przejmuje gospodarstwo rolne wraz z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa, z wyjątkiem zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r., znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe niniejsze postępowanie o ustalenie odszkodowania. Decyzję swoją uzasadnił brakiem legitymacji do dochodzenia odszkodowania przez Wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik E. J., H. J. i M. J. wskazując, iż mocodawcy jego winni otrzymać odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik zarzucił Staroście naruszenie 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...] grudnia 1983 r. (Nr [...]) i decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] grudnia 1983 r. (Nr [...]), b) art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wnioskodawcy nie posiadają legitymacji czynnej do ubiegania się o stosowne odszkodowanie, pomimo, iż z zaskarżonej decyzji wynika, iż są oni spadkobiercami osoby wywłaszczonej, tj. M. J., c) art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia, d) art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż orzeczenie w innej sprawie administracyjnej wiąże organ administracyjny, pomimo, iż art. 170 p.p.s.a. dotyczy jedynie res iudicata w konkretnej sprawie administracyjnej. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 77 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, b) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, c) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu i przyjęcie, iż wnioskodawcy nie posiadają legitymacji czynnej do ubiegania się o stosowne odszkodowanie, pomimo, iż z zaskarżonej decyzji wynika, iż Starosta [...] uznał wnioskodawców za spadkobierców po osobie wywłaszczonej, d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie niniejszego postępowania, pomimo, iż wnioskodawcom przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, e) art. 107 k.p.a., poprzez niewskazanie w decyzji administracyjnej podstaw rozstrzygnięcia odmowy ustalenia stosownego odszkodowania. Z uwagi na powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powołując się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 wskazał, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, Że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Organ odwoławczy zaznaczył, że z aktu notarialnego z [...] września 2015 r., Repertorium [...] [...] poświadczającego dziedziczenie po zmarłych Z. J. i M. J. wynika, że odwołujący się są spadkobiercami po wywłaszczonych współwłaścicielach przedmiotowych działek. Powyższy akt daje zatem podstawę do - jak wynika z wcześniej poczynionych rozważań - ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Na spadkobierców bowiem przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej ogół praw i obowiązków spadkodawcy (wywłaszczonego właściciela), w tym prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości i na tej oto podstawie odwołujący się mogą domagać się odszkodowania. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie było podstaw, aby umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda nie podziela stanowiska organu I instancji zgodnie z którym roszczenie odszkodowawcze w niniejszej sprawie nie przysługuje spadkobiercom ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, których sposób użytkowania został ograniczony. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest niezmienne, a uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko ugruntowała ten pogląd Wojewody. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty podniesione w odwołaniu. W wytycznych Wojewoda zastrzegł, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Tak więc zakres czynności wyjaśniających, które trzeba w sprawie przeprowadzić wykraczałby poza granice wyznaczone w art. 136 k.p.a., gdzie mowa jest o tym, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pogląd, że potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już m.in. w wyrokach z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1756/06, z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 175/09 oraz z 11 lutego 2010 r., sygn. akt OSK 564/09. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. "A" Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I Instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której organ I instancji prawidłowo ustalił przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., tj. okoliczność, że odszkodowanie to przysługuje wyłącznie podmiotom wywłaszczonym, ale w sytuacji braku działania podmiotu wywłaszczonego, tj. braku wniosku bezpośrednio po wywłaszczeniu prawo do żądania odszkodowania jak i odszkodowanie nie powstały. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przywołała argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz powołała się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji Wojewody jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z kolei stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc osobie która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., za szkody, stanowiące skutek zdarzeń wynikłych z decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości tych szkód, powiększone o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Wskazać należy także na brzmienie przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a jedynie w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się wtedy odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Z przepisu § 43 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości szkód uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei ust. 3 powyższego przepisu rozporządzenia stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze zasadne było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty z 2 września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. Wyjaśnić należy bowiem, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro konieczne było sporządzenie operatu szacunkowego, należało skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a., jako że sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Raz jeszcze wyjaśnić należy także, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny, a nie merytoryczny. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego. Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych w sprzeciwie skarżącej, Sąd stwierdza, że rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny ewentualnie przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka zostanie wydana, a następnie zaskarżona. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.