I SA/Po 429/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Umową sprzedaży z dnia 23 marca 1972 r., zawartą w akcie notarialnym rep. [...], Z. K. w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) zbyła na rzecz Skarbu Państwa należącą do niej część nieruchomości, położonej w P., o całkowitym obszarze 4.10.88 ha, która wpisana była w księdze wieczystej jako współwłasność Z. K., M. J. [...] oraz M. P.. Każdemu z nich przysługiwała [...] ww. nieruchomości. Decyzją z dnia 22 października 1976 r., znak [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa części nieruchomości, stanowiącej własność M. J. [...] (w [...] części), M. P. (w [...] części) oraz Skarbu Państwa (w [...] części). M. J. [...] oraz M. P. byli właścicielami nieruchomości, ale zmarli przed dniem wywłaszczenia, wobec czego organ wskazał, iż należąca do nich część ww. nieruchomości znajdowała się we faktycznym władaniu A. P. (w [...] części), S. P. (w [...] części) i Z. P. (w [...] części). Z zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 22 sierpnia 1974 r. w sprawie terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] oraz podziału ich na działki budowlane wynikało, że podział nieruchomości dotyczył działek nr [...] i [...]. W wyniku dokonanego podziału z działki nr [...] powstały działki od [...] do [...], oznaczone kolejnymi numerami. Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził podziału nieruchomości, położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], na działki nr [...] i [...]. Pismami z dnia 8 sierpnia 2019 r. D. R., J. Ć., M. P. i K. A. wnieśli o zwrot nieruchomości, położonych w P. w rejonie ulic [...], [...], [...], oznaczonych ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność Miasta [...] Decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r., znak sprawy: [...], Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonych w [...], oznaczonych ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), stanowiących własność Miasta [...], jak również nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], zwana dalej "Nieruchomością", która również stanowi własność Miasta [...] jednak dnia 9 października 1998 r. została oddana w użytkowanie wieczyste. Organ pierwszej instancji uznał, że nieruchomości te nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Organ ustalił, że niektóre nieruchomości, objęte wnioskiem o zwrot, były przedmiotem umów dzierżawy. Umową nr [...] z dnia 29 września 2010 r. M. P. wydzierżawiło K. B. część nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Umową nr [...] z dnia 29 września 2020 r. M. P. wydzierżawiło część ww. nieruchomości E. S.-W.. Umową nr [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. M. P. wydzierżawiło część ww. nieruchomości P. R. i S. R.. Umową dzierżawy nr [...] z dnia 22 marca 1994 r. M. P. wydzierżawiło Z. K. część nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Część ww. nieruchomości została też wydzierżawiona umową nr [...] z 3 września 1992 r. na rzecz J. J.. Powyższe umowy zostały też zawarte na czas nieoznaczony. Część działki nr [...] również podlegała dzierżawie. Umową nr [...] z dnia 19 marca 1992 r. została wydzierżawiona na rzecz H. K. i P. K.. Umową z [...] z dnia 18 kwietnia 1994 r. wydzierżawiono część działki nr [...] A. W.. Umową nr [...] z dnia 29 marca 1994 r. część ww. działki została też wydzierżawiona J. P. i W. P.. Umową nr [...] z dnia 31 marca 1994 r. wydzierżawiono działkę nr [...] na rzecz A. B.. Z kolei umową nr [...] z dnia 21 marca 1994 r. wydzierżawiono działkę nr [...] na rzecz F. L.. Wszystkie umowy dzierżawy zostały zawarte na czas nieoznaczony. Wszystkie wskazane umowy nadal obowiązywały, a wskazane nieruchomości stanowiły tereny przyległe do działek, na których posadowione zostały domy jednorodzinne. Organ zweryfikował czy na nieruchomościach, będących przedmiotem wniosku inicjującego niniejszą sprawę, posadowione są jakiekolwiek elementy infrastruktury technicznej lub czy stanowią one fragment drogi publicznej. Nieruchomość, oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obecnie [...] i [...]) zapisana została w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...]. Nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] zapisana została w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta [...]. Nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta [...]. Nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] zapisana została w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...] Nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] zapisana została w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...]. W ocenie organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel wywłaszczenia polegający na budowie jednorodzinnym (przeznaczenie w planie mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności został zrealizowany, albowiem nieruchomości są wykorzystywane z celem wywłaszczenia, stanowią ogródki przydomowe z urządzoną zielenią stanowiące nierozerwalną część domów jednorodzinnych z wjazdem na posesję i garażem murowanym, fragmentem murowanego domu jednorodzinnego. W odwołaniu D. R., K. A., M. P. oraz J. Ć. zarzucili organowi: błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy, podczas gdy w aktach sprawy nie ma takiej umowy ani informacji o niej, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono zwrotu nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], a także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, pomimo iż jest ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ II instancji uzupełnił brakujące postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Otóż dnia 30 października 1955 r. zmarł M. P.. Spadek po nim nabyli: dzieci A. P. i S. P. - każdy po [...] części - odnośnie majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską, a także Z. P. w [...] części oraz A. P. i S. P. - każdy po [...] części - w zakresie majątku nieobjętego wspólnością majątkową małżeńską, co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z dnia 5 grudnia 1955 r., sygn. akt [...] M. J. [...] zmarła dnia 15 października 1964 r. Spadek po niej na podstawie testamentu nabyła w całości wraz z udziałem w gospodarstwie rolnym jej siostra A. Ł., co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z dnia 18 stycznia 1977 r., sygn. akt [...] A. Ł. zmarła dnia 2 sierpnia 1965 r. Spadek po niej nabyły jej córki: K. P., A. Ł., A. S. - każda z nich po [...] części, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z dnia 26 czerwca 1979 r., sygn. akt [...] A. Ł. zmarła dnia 16 maja 1989 r. Spadek po niej nabył w całości syn - J. Ł.. K. P. zmarła dnia 30 maja 2003 r. Spadek po niej nabyły dzieci - M. Ć. oraz K. P. - każde w [...] części. M. Ć. zmarła dnia 12 lutego 2016 r. Spadek po niej nabyli: mąż J. Ć. oraz córka D. R. - w udziałach po [...] części - co zostało stwierdzone aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 maja 2016 r., zawarty w akcie notarialnym rep. [...] K. P. zmarł dnia 21 czerwca 2016 r. Spadek po nim nabył w całości syn - M. P., co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt [...] Dnia 1 października 1983 r. zmarła A. M. S. zd. Ł.. Spadek po niej na podstawie ustawy nabyły dzieci - K. D. S., C. R. S., A. K. A. zd. S. - każde z nich po [...] części, co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] Wydział III Cywilny z dnia 7 maja 1990 r., sygn. akt [...] K. D. S. zmarł 9 października 1986 r. Spadek po nim na podstawie umowy nabyło rodzeństwo - C. R. S. oraz A. K. A. zd. S. - każde po [...] części, co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt [...] C. S. zmarł dnia 4 marca 1998 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyła jego siostra A. K. A. zd. [...] w całości, co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] Wydział III Cywilny z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt [...] A. K. A. zmarła 12 lutego 2005 r. Spadek po niej, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] II Wydział Cywilny z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II Ns [...] nabyli na podstawie ustawy - mąż I. J. A. oraz córka K. J. A. - każdy po [...] części. Strony otrzymały też możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia na temat zebranych w sprawie dowodów. Wojewoda ustalił stan faktyczny na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Zdaniem organu zwrot wnioskowanej nieruchomości był niemożliwy w sytuacji, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i organy administracji nie mogą nią swobodnie dysponować. W konsekwencji należało odmówić zwrotu nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej. Z uwagi na oddanie nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste nie było możliwe wydanie decyzji orzekającej o zwrocie ww. nieruchomości, co zostało szeroko opisane w rozważaniach Wojewody. Organ II instancji dopatrzył się natomiast naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, dla których odmówiono zwrotu nieruchomości. Starosta [...] wskazywał, iż przyczyną odmowy zwrotu działki [...] jest realizacja na niej celu wywłaszczenia. Tymczasem to oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej powinno stanowić podstawę odmowy zwrotu. To uchybienie organu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Pismem z dnia 24 maja 2022 roku pełnomocnik D. R., K. A., M. P. i J. Ć., wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2022 r. [...] Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowani pomimo istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w postaci możliwości rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub ustalenia przez sąd powszechny nieważności tej umowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej także "u.g.n."), poprzez uznanie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi samo w sobie podstawę do odmowy jej zwrotu oraz zaniechanie zbadania przez organ II instancji kwestii zbędności wywłaszczonej działki nr [...] na cel wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po pierwsze, organ nie powinien był odmawiać zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia ważności umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste tylko zawiesić postępowanie oraz wyznaczyć spadkobiercom dawnych właścicieli termin na wystąpienie do sądu. Ponieważ organ tego nie uczynił, doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. Po drugie, organ niesłusznie ograniczył rozpoznanie sprawy do stwierdzenia, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, bez rozpoznawania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tym samym, organ nie rozpoznał jedynej wskazanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki zwrotu nieruchomości, natomiast odmówił jej zwrotu z powodu przesłanki, która nie jest wprost wskazana w ustawie. Naruszenie to jest tym istotniejsze, że kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może mieć decydujące znaczenie w razie, gdyby skarżący zdecydowali się wystąpić przeciwko M. P. z powództwem o naprawienie szkody wyrządzonej im przez oddanie Nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stanowisko organu odwoławczego jest jednoznaczne. Z powodu, że na nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący zostało ustanowione użytkowanie wieczyste oraz odpowiednio udział w użytkowaniu wieczystym, podanie o jej zwrot nie może zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 t.j.), dalej jako u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie ewidencyjnie jako działka nr [...] zapisana została w księdze wieczystej nr [...] Decyzją z 22 października 1976 r., znak [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa części nieruchomości, stanowiącej własność M. J. [...] (w [...] części), M. P. (w [...] części) oraz Skarbu Państwa (w [...] części), w tym między innymi dzisiejszej działki nr [...]. Z roszczeniem o zwrot wystąpili D. R., K. A., M. P. i J. Ć. - spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że sporna działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym. Z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że 9 października 1998 r. nieruchomość, obejmująca działkę nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste. Sporna działka nr [...] zapisana została w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej - P. Z.. Umowa o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu i przeniesienie własności budynków została zawarta w dniu 9 października 1998 r. Ustanowienie użytkowania wieczystego po dniu 1 stycznia 1998 r., czyli po dacie wejścia w życie przepisów u.g.n. nie wyłącza roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 u.g.n. Z przepisu art. 229 u.g.n. wykładanego a contrario wynika bowiem, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie u.g.n. nie powoduje wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zbycie nieruchomości wywłaszczonej lub ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej zazwyczaj wyłącza możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości. Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, stwierdzając, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawą odmowy zwrotu może być zbycie tej nieruchomości osobie trzeciej - także w formie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Teza ta ma zastosowanie w każdej sytuacji zbycia władztwa publicznego nad nieruchomością, a w szczególności wówczas gdy roszczenie o zwrot przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale za zbyt daleko idący uznał pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego; lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 §1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego ma zatem decydujące znaczenia dla wyniku sprawy, co trafnie uznał organ II instancji. Prowadzenie zatem ustaleń czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie było konieczne. Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu (tutaj po zawarciu umowy o przeniesieniu własności w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania), przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi (jego spadkobiercom) prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 29 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 18/14; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 10). Zatem jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. NSA w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. NSA w tej uchwale dodał także, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Ustalony stan faktyczny bezspornie wskazuje, że sporną nieruchomością nr [...] włada użytkownik wieczysty wpisany w księdze wieczystej nr [...] na podstawie umowy została zawartej w dniu 9 października 1998 r. o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu i przeniesienie własności budynków. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi, do którego stosuje się w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności w materii nieuregulowanej w przepisach o użytkowaniu wieczystym, w szczególności o wykonywaniu, ochronie, nabyciu w drodze zasiedzenia (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 11 grudnia 1975 r. - zasada prawna, III CZP 63/75, OSNCP 1976, nr 12, poz. 259, z omówieniem S. Wójcika, NP 1977, nr 6, s. 803, oraz Z. Radwańskiego i J. Panowicz-Lipskiej, NP 1979, nr 2, s. 80; zob. także wyrok SA w Łodzi z dnia 8 listopada 2013 r., I ACa 566/13, LEX nr 1416098). W postanowieniu z dnia 14 marca 2012 r., II CSK 127/11, LEX nr 1170220, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że z funkcji i charakteru użytkowania wieczystego wynika, że instytucja ta pozwala Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego na "scedowanie" uprawnień właścicielskich bez wyzbycia się prawa własności, i to tak dalece, że z chwilą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w relacje prawnorzeczowe z osobami trzecimi wchodzi tylko użytkownik wieczysty. Konstrukcja prawna tego prawa rzeczowego powoduje, że użytkownik wieczysty wchodzi niejako w prawa i obowiązki właściciela, niemniej relacja - właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu oraz użytkownik wieczysty, czyli podmiot obrotu prawnorzeczowego pozostaje niewzruszona. Skutek zatem zwrotu nieruchomości, czyli przywrócenie prawa własności spadkobiercom, polegałby na utworzeniu konstrukcji prawnej nieznanej polskiemu prawu cywilnemu. Mianowicie prawo własności przysługujące osobie fizycznej zostałoby obciążone prawem użytkowania wieczystego. Nie ma prawnej możliwości, by użytkowanie wieczyste istniało na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu (vide wyrok NSA z 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 2070/10). Pogląd tutaj prezentowany znajduje potwierdzenie w orzecznictwie: przykładowo wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r. sygn. I OSK 772/17, z 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3497/15, z 11 września 2020 r. sygn. I OSK 210/20. Przeszkodą w skutecznym roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet gdy stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu jest oddanie jej we władanie osoby trzeciej poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Z tego względu zbędne było czynienie ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia (vide wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3497/15). Zasadnie zatem organ ograniczył postępowanie wyjaśniające i orzekł na nowo po uzupełnieniu stanu faktycznego sprawy. W tym względzie organ odwoławczy w myśl przywołanych poglądów nie był zobligowany do zawieszania postępowania w celu podjęcia działań mających na celu usunięcia z obrotu prawnego zwartej umowy o użytkowanie wieczyste. W takiej sytuacji nie można było uznać, że organy administracji naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.