I SA/Po 476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania oddala skargę Wyrokiem z [...] października 2020 r. o sygn. akt I SA/Po [...] WSA w Poznaniu, po rozpatrzeniu sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."), a także do wskazania Burmistrzowi Miasta [...] jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaleceniach Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w [...], decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 145 § 1 w zw. z art. 150 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z [...] listopada 2017 r., zatwierdzającej z urzędu podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...] [...], stanowiącej własność M. S. oraz umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jako bezprzedmiotowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odwołanie strony z [...] listopada 2019 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] listopada 2019 r., spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2019 r. Powołując następnie przesłanki i procedurę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał, że postępowanie, o wznowienie którego wnosi strona wnioskiem z [...] lipca 2019 r., zostało zakończone wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. W związku z tym, że strona wniosła odwołanie, w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie odwoławcze. SKO w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz Miasta [...], jednakże w ostatniej instancji orzekało SKO w [...], które utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przytaczając następnie brzmienie art. 150 § 1, § 2, § 3 k.p.a., organ zaznaczył, że jeżeli w sprawie SKO w [...] orzekało merytorycznie, to niewłaściwym było rozpoczęcie procedury wznowieniowej przez organ pierwszej instancji. Organ ten winien był przyjąć wniosek strony o wznowienie postępowania, a następnie przekazać go do Kolegium, które było właściwe do rozpoznania sprawy wznowienia postępowania w ww. przedmiocie - jako organ wydający decyzję w ostatniej instancji. SKO w [...] było zatem właściwe w sprawie wznowienia postępowania. W konsekwencji wypełniając wskazania Sądu Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2019 r. w całości i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w całości. W skardze z [...] marca 2021 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z [...] czerwca 2021 r. skarżąca pogłębiła zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zmienionej ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, Sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd podkreśla, że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który wyrokiem z [...] października 2020 r. o sygn. akt I SA/Po [...] uchylił decyzję SKO w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W zaleceniach Sąd wskazał, że organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Następnie wniosek skarżącej z [...] lipca 2019 r. wraz z aktami sprawy powinien zostać przekazany przez Burmistrza Miasta [...] SKO w [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że priorytetowe znaczenie dla oceny legalności obecnie kontrolowanej decyzji ma treść art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Zauważyć należy, że nieprzestrzeganie przepisu art. 153 P.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (vide: wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 P.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Przepis art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekający w sprawie stwierdza, że SKO w [...] wykonało zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z [...] października 2020 r. o sygn. akt I SA/Po [...]. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w [...], zgodnie z wytycznymi Sądu, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Organ powołał przy tym prawidłowo przepisy proceduralne, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 150 § 1 a także art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz Miasta [...], jednakże w ostatniej instancji orzekało SKO w [...], które utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnić należy że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (§ 2). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3). Jednocześnie, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie SKO w [...] orzekało merytorycznie utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem właściwym dla rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to niewłaściwym było rozpoczęcie procedury wznowieniowej przez organ pierwszej instancji. Organ ten winien był przyjąć wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, a następnie przekazać go do Kolegium, które było właściwe do rozpoznania sprawy wznowienia postępowania, jako organ wydający decyzję w ostatniej instancji. W wyroku z 20 listopada 2017 r. o sygn. II GSK 2234/17 (LEX nr 2424219), NSA wskazał, że z jednoznacznego brzmienia przepisu art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że właściwość organu we wznowieniowym postępowaniu ustala się w oparciu o fakt, jaki organ wydał decyzję w ostatniej instancji. Takie ukształtowanie właściwości organów jest następstwem tego, że przesłanki wznowienia służą "naprawie" ewentualnych wad przeprowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana ostateczna decyzja. Dla ustalenia właściwości organu w tym nadzwyczajnym trybie istotne jest zatem zasadniczo ustalenie, czy wniosek o wznowienie dotyczy ostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (bo nie została ona poddana kontroli instancyjnej), czy przez organ drugiej instancji (gdy była ona poddana kontroli instancyjnej). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości położonej w [...], wydał w dniu [...] listopada 2017 r. Burmistrz Miasta [...], jednakże w ostatniej, w tym wypadku w drugiej instancji orzekało SKO w [...], które decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. I właśnie to Kolegium było właściwe w sprawie wznowienia postępowania w ww. przedmiocie. Ponadto w art. 148 § 1 k.p.a. uregulowana została m.in. kwestia trybu wnoszenia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. Jak wynika z tego przepisu, podanie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Będzie to albo tryb bezpośredni, albo pośredni wniesienia podania. Tryb bezpośredni wystąpi w przypadku, gdy strona żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która nie przeszła toku instancji (od której nie złożono odwołania). W takiej sytuacji organ pierwszej instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania, chyba że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu. Tryb pośredni będzie miał miejsce w razie żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego, Wprowadzenie trybu pośredniego uzasadnione jest względami natury formalnej - przekazaniem akt sprawy do organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie ma bowiem przyznanej kompetencji do weryfikacji (zmiany lub uchylenia) decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wypełniając zatem wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z [...] października 2020 r. o sygn. akt I SA/Po [...], na podstawie art. 153 P.p.s.a., SKO w [...], stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2019 r. w całości i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w całości. Podsumowując należy stwierdzić, że poddana sądowej kontroli decyzja odpowiada prawu i jest zgodna z przepisami procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.