I SA/Po 551/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont /spr./ Sędziowie as. sąd. WSA Karol Pawlicki as.sąd. WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st. sekr.sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]2005 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]2004r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. wstrzymuje wykonanie postanowień wymienionych w pkt I do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ K. Nikodem /-/ W. Zygmont /-/ K. Pawlicki Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...]2005 roku (nr [...]) orzekł o zwrocie tytułu wykonawczego (nr [...]) wystawionego przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego. wobec B.T. Firma "A" w P., obejmującego należność z tytułu kary pieniężnej w kwocie [...] zł nałożonej decyzją z dnia [...] 2004 roku (nr [...]). Dokonując oceny tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ustalił, iż wierzyciel przed wystawieniem tytułu wykonawczego nie skierował do zobowiązanego upomnienia, wskazując w pozycji 50 tytułu na zapis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.), który w opinii strony skarżącej uzasadniał brak takiego obowiązku. W zażaleniu na przytoczone postanowienie wierzyciel domagał się jego uchylenia i podjęcia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu swojego zażalenia wskazał, iż podstawą prawna do dochodzenia tej należności jest powołana w tytule wykonawczym decyzja z dnia [...] 2004 roku (nr [...]), która nadto jest decyzją określającą ten obowiązek, a przepis art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku – tekst jedn. Nr 204 poz. 2088), nadaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności i tym samym ukarany przedsiębiorca zobowiązany został przepisem rangi ustawy do jej uiszczenia bez wezwania. W sprawie zastosowanie ma, jego zdaniem, zapis § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] 2005 roku (nr [...]) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego istota sporu sprowadza się do interpretacji § 13 pkt 1 rozporządzenia, co wymaga rozróżnienia dwóch rodzajów orzeczeń (decyzji) wydawanych przez organy do tego uprawnione, a mianowicie decyzji określających zobowiązanie (deklaratoryjnych) i ustalających zobowiązanie (konstytutywnych). W pierwszym wypadku obowiązek będący podstawą powstania należności wynika z mocy prawa, a decyzja jedynie go precyzuje (określa jego wysokość). W drugim przypadku wydanie decyzji konstytuuje obowiązek w momencie doręczenia, a przykładem mogą być decyzje nakładane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Przesyłając tytuł wykonawczy do właściwego organu egzekucyjnego, wierzyciel winien dołączyć do niego dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli nie było ono wymagane powinien podać w poz. 50 podstawę prawną braku takiego obowiązku (art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z ogólną zasada wskazaną w art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 969 z późn. zm.) egzekucja administracyjna może zostać wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Od powyższej zasady przewidziane zostały wyjątki, bowiem przepis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz.1541 z późn. zm.) dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w określonych w nim przypadkach bez konieczności uprzedniego doręczenia upomnienia. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, iż wśród przewidzianych w tym przepisie wyjątków, nie wymieniono należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu, ani też kar pieniężnych nakładanych na podstawie cytowanej wcześniej ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w jego opinii, Inspektorat Transportu Drogowego przed wystawieniem tytułu wykonawczego, obejmującego tego rodzaju karę pieniężną, winien był skierować do zobowiązanego wymienionego w decyzji o nałożeniu kary pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Na decyzję organu odwoławczego złożona została przez stronę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący sformułował w niej zarzut naruszenia art. 29 §2 ustawy dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut naruszenia §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541), twierdząc przy tym, iż analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie miał on obowiązku uprzedniego przesłania dłużnikowi pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Należy podkreślić, iż ze względu na wyjątkowy charakter postępowania egzekucyjnego ustawodawca szczególną uwagę poświęca procedurze jego przeprowadzania. Przejawia się to między innymi w konieczności zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności prowadzenia egzekucji, w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek wierzyciela. W zakresie tego badania mieści się miedzy innymi ustalenie prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, a także doręczenia przez wierzyciela upomnienia stronie, wobec której ma być prowadzona egzekucja. Obowiązek ten wynika wprost z art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.). Bowiem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy przewidują w tej materii wyjątki. Wyjątek taki uregulowany został wprost w §13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz.1541 z późn. zm.), w którym przewidziana została możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia w sytuacjach objętych zakresem cytowanego przepisu. Jedną z nich jest sytuacja, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a które to przypadki nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Na podstawie cytowanego przepisu postępowanie egzekucyjne może być wszczęte także bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jeżeli w danej sytuacji strona nie była zobowiązana do samoobliczenia należności, a skierowana do niej zostanie decyzja określająca jej zobowiązanie (karę), to jej potencjalny wierzyciel nie będzie miał obowiązku doręczenia jej upomnienia poprzedzającego ewentualne postępowanie egzekucyjne wobec niej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże uchylając zaskarżone postanowienia Sąd uwzględnił nie tylko zarzuty w niej podniesione i stosownie do art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż strony skoncentrowały się w swych pismach procesowych na polemice dotyczącej istnienia obowiązku doręczenia upomnienia w sytuacji, gdy egzekwowanym obowiązkiem jest kara pieniężna, orzeczona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Istotne z punktu widzenia owej polemiki są także przepisy art. 29 § 2 w połączeniu z art. 27 §3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wskazane w podstawie prawnej postanowienia organu odwoławczego, zaskarżonego przez stronę. Pierwszy z przytaczanych przepisów stanowi, iż obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy o egzekucji w administracji, a organ egzekucyjny w takiej sytuacji nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Istota problemu zasadza się jednak na przepisie art. 29 §3 tejże ustawy w połączeniu z jej art. 15. Bowiem egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Dowód doręczenia upomnienia wierzyciel dołącza następnie do tytułu wykonawczego, a jeżeli doręczenia nie było wymagane podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku takiego obowiązku. Podstawę taką stanowić może przepis §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541), w którym ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu organu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż organ egzekucyjny obowiązany jest zbadać dopuszczalność egzekucji, który to obowiązek nakłada nań art. 29 § 1 ustawy o egzekucji w administracji. Tego rodzaju badanie zostało w sprawie przeprowadzone, jednak doprowadziło do wniosków odmiennych od tych jakie reprezentuje strona skarżąca. Wspomniane badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy wystawiony został przez uprawniony podmiot i sporządzono go prawidłowo oraz czy doręczone zostało upomnienie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA/Po 2576/98, "Biuletyn Skarbowy" 2000, nr 1, poz. 30; z dnia 22 września 1997 r. sygn. akt III SA 774/96 (Mon. Pod. 1998, nr 8, poz. 255). Obowiązek doręczenia upomnienia, jako warunek dopuszczalności egzekucji, określony został w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W tak rozumianym badaniu dopuszczalności egzekucji mieści się także ewentualnie ustalenie przez organ egzekucyjny, czy istotnie wskazany przez wierzyciela przepis wyłączający obowiązek doręczenia upomnienia został przezeń prawidłowo zastosowany, tj. czy rzeczywiście w świetle tego przepisu i w odniesieniu do obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie istniał obowiązek doręczenia upomnienia. Problem, w opinii Sądu, powstaje w sytuacji, gdy w ocenie organu egzekucyjnego, wbrew twierdzeniom wierzyciela, obowiązek taki istniał. Sprowadza się zaś on do odpowiedzi na pytanie, jak w takim przypadku powinien postąpić organ egzekucyjny, który jednak musi mieć na uwadze fakt, iż minister właściwy do spraw finansów publicznych upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Określając te należności, minister ma przy tym obowiązek kierować się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania (art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tego rodzaju rozporządzenie wykonawcze wydane zostało przez Ministra Finansów, a jest nim już wielokrotnie cytowane rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do meritum sporu między stronami, Sąd podzielił zdanie skarżącego, który twierdzi, iż jako wierzyciel należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie miał obowiązku doręczenia upomnienia. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku – tekst jednolity Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.) na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy, naruszających jej przepisy oraz przepisy wymienione w art. 92 ust. 1 może być, w drodze decyzji administracyjnej, nałożona kara pieniężna. Decyzji tej z mocy art. 93 ust. 3 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem ust. 4 stanowiącego, że przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa też na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył. Istota sporu pomiędzy stronami, w opinii Sądu, nie leży w określeniu czy decyzja strony skarżącej ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny, ale w określeniu właściwego rozumienia przepisów wyłączających konieczność dostarczenia upomnienia jako warunku niezbędnego dla wszczęcia ewentualnej egzekucji. I tak odpowiednio, sporny przepis § 13 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (pkt 1). I choć w § 13 rozporządzenia wykonawczego nie wymieniono szczegółowo należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, to zdaniem Sądu do kategorii tych należności zaliczyć należy także kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Kary te zakwalifikować należy do kategorii "obowiązków" podlegających egzekucji, o których ustawodawca wspomina w art. 2 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ma charakter konstytutywny i w odróżnieniu od decyzji określającej tworzy dla podmiotu, po jej doręczeniu, obowiązek zapłaty należności. Kara, nakładana w drodze tego rodzaju decyzji, nie została co prawda wprost wymieniona w § 13 rozporządzenia wykonawczego, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma do nich zastosowania. Zdaniem Sądu, kary te mieszczą się bowiem w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o których mowa w pkt 1 tego przepisu. Użyte w nim pojęcie "należności pieniężnych" winno być przy tym rozumiane tak samo jak na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O tym, że przedmiotowe kary mieszczą się w pojęciu "należności pieniężne" w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, świadczy treść cytowanego powyżej art. 2 tejże ustawy, gdzie w § 1 pkt 2 wymieniono grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Wskazać tu należy, także na treść art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaliczającego do należności podlegających egzekucji administracyjnej "należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2 ...". Wynika stąd, że grzywny i kary pieniężne nie tworzą kategorii odmiennej od "należności pieniężnych" w rozumieniu przepisów o egzekucji administracyjnej, a swym zakresem obejmują także grzywny i kary wymierzane przez organy administracji publicznej. Z powyższego wynika, że przedmiotowe kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Kary te nakładane są w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia zaś decyzje administracyjne, bez względu na swój konstytutywny czy też deklaratoryjny charakter, mieszczą się w pojęciu "orzeczenie". W art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarto przesłanki, jakimi winien kierować się Minister Finansów określając należności, których egzekucja nie wymaga doręczenia upomnienia. Gdyby zatem minister chciał objąć zakresem rozporządzenia wyłącznie powstające z mocy prawa należności, o których orzeczenia mają charakter deklaratoryjny, jednoznacznie wyraziłby to w treści przepisu, wskazując właśnie na sposób powstawania należności. Tego zaś nie uczynił. Podkreślić przy tym należy, że Minister Finansów w § 13 pkt 1 wskazał ogólnie na "należności pieniężne", nie określając ich rodzaju. Z tego też punktu widzenia należało ocenić zasadność argumentów zarówno strony, jaki organów podatkowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ K. Pawlicki /-/ W. Zygmont /-/ K. Nikodem