I SA/Po 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie NSA Gabriela Gorzan /spr./ as. sąd. WSA Katarzyna Nikodem Protokolant sekr. sąd. Paulina Budzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych oddala skargę /-/K.Nikodem /-/S.Małek /-/G.Gorzan Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...] . na podstawie art.17 § 1 w zw. z art.19 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz.1954) zwrócił wierzycielowi Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych tytuły wykonawcze o numerach [...] wystawione na nazwisko L. N. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w/w tytuły wykonawcze skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w celu przymusowego wyegzekwowania należności z tytułu składek. Zgodnie z art.19 §4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym jest również Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który posiada uprawnienia do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, o czym stanowi art. 26 § 4 ustawy oraz stosuje bezzwłocznie środek egzekucyjny – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 22 listopada 2001r. (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują jako pierwszego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym organ ten jest również właściwy przed przystąpieniem do egzekucji do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W sytuacji, kiedy okaże się, że w całości lub części egzekucja jest bezskuteczna, wierzyciel, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie organu pierwszej instancji z przekazanych tytułów wykonawczych wynika, że wierzyciel nie wykorzystał przewidzianych prawem możliwości dochodzenia należności w ramach prowadzonego przez własny organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, które wierzyciel błędnie potraktował jako przekazanie tytułów wykonawczych wg właściwości do Dyrektora Oddziału ZUS zarzucono, że przytoczone przepisy nie mają w sprawie zastosowania bowiem Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego organem egzekucyjnym w zakresie przymusowego ściągnięcia objętych tytułami wykonawczymi należności nie jest znany majątek zobowiązanego, co uprawnia do zastosowania §6 ust.3 wyżej przytoczonego rozporządzenia. W konsekwencji żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art.138 §1 pkt 1 w zw. z art.144 oraz art.65 §1 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uszczegółowieniem podziału kompetencji między organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten wskazuje, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Dyrektor ZUS. Tym samym organ ten przed przystąpieniem do egzekucji jest właściwy do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Dopiero zaistnienie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłanki bezskuteczności uprawnia ten organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nieznajomość przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym majątku zobowiązanego znajdującego się na terenie jego działania, powoduje jedynie możliwość przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego obejmującego swą właściwością miejscową teren, na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Zgodnie z zasadami przyjętymi w art. 22 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapis § 6 ust. 3 Rozporządzenia uprawnia wierzycieli będących jednocześnie organem egzekucyjnym do przekazania zgodnie z właściwością miejscową tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy majątek zobowiązanego położony jest na terenie działania takiego samego organu egzekucyjnego. Przekazanie tytułów wykonawczych naczelnikowi powodowałoby zmianę właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, której to kwestii powyższy przepis nie reguluje. Działanie mające na celu ustalenie składników majątkowych dłużnika, z których prowadzona będzie egzekucja odbywa się wyłącznie już na etapie postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny, a nie wierzycielski. Wiąże się to z obowiązkiem dokonania przez organ egzekucyjny weryfikacji tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela w oparciu o art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nadania w następstwie tego klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny zmierzające do wyegzekwowania obowiązku czy nawet ustalenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji winny być poprzedzone przyjęciem tytułu wykonawczego do egzekucji. W świetle powyższego bezpośrednie przekazanie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tytułów wykonawczych bez odpowiedniej klauzuli o ich skierowaniu do egzekucji naczelnikowi urzędu skarbowego jest z punktu prawnego niedopuszczalne. Stwierdzono w końcu, że wierzyciel nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań stricte egzekucyjnych, a tym samym stwierdzania, iż ewentualne prowadzenie przez określony organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego może okazać się bezskuteczne. W konkluzji stwierdzono, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. otrzymując przedmiotowe tytułu wykonawcze, w sposób prawidłowy zbadał swoją właściwość rzeczową, a następnie po stwierdzeniu, że nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanowił o zwrocie wniosku wraz z załączonymi tytułami egzekucyjnymi wierzycielowi do właściwego organu ze wskazaniem, że właściwym organem egzekucyjnym na tym etapie postępowania jest wyłącznie Dyrektor ZUS. W skardze na powyższe postanowienie wierzyciel zarzucił naruszenie §6 ust.3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zażalenia, podając, że § 6 ust.3 rozporządzenia upoważnia do skierowania tytułów wykonawczych do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego, skoro nie jest znany majątek zobowiązanego. § 6 ust.5 rozporządzenia nie tworzy po stronie Dyrektora ZUS powinności nadania klauzuli, lecz określa działania, który powinny zostać zrealizowane, jeżeli prowadzona przez niego egzekucja okaże się nieskuteczna w całości lub w części. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z kolei na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej określanej p.p.s.a. w postępowaniu sądowo – administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art.133 §1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, czego skarżący wierzyciel nie dostrzegł, że w wyniku okazania na rozprawie dnia 26.08.2008r. pełnomocnikom stron tytułów wykonawczych wystawionych wobec L.N. będących przedmiotem orzekania w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji stwierdzono w sposób nie budzący wątpliwości i pozostający poza sporem, że żaden z nich nie został podpisany przez wierzyciela. Oznacza to, że wymóg formalny przedmiotowych tytułów wykonawczych zawarty w art.27 §1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "data wystawienia tytułów, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego ..." nie został dochowany, co skutkuje w myśl art.29 §2 ustawy zwrotem tytułu wykonawczego wierzycielowi. Już zatem z powodu wystąpienia tej okoliczności należało uznać postanowienie organu I instancji o zwrocie tytułów wykonawczych wierzycielowi, utrzymane w mocy zaskarżonym orzeczeniem za odpowiadające prawu. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi skierowanych przeciwko motywom zaskarżonego orzeczenia stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Zgodnie z art.29 §1 u.p.e.a. - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jak również właściwość organu egzekucyjnego, bowiem stwierdzenie niewłaściwości organu stanowi zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji, skutkujący – w razie zasadności – umorzeniem postępowania egzekucyjnego (art.33 pkt 9 i art.34 §4 u.e.a.) Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych określono w art. 19 u.p.e.a. Z art.19 § 4 u.p.a.e. wynika, iż organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w zakresie w tym przepisie wymienionym jest w egzekucji administracyjnej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodzących od składek Dyrektor ZUS. Z kolei z art. 26 § 4 u.p.a.e. wynika, iż jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W myśl § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 Nr 137, poz. 1541) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 6 § 2 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, bezzwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Właściwość miejscowa określona została w art. 22 u.p.e.a., którego § 2 stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Skoro Dyrektor ZUS jest na mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji, to winien on zastosować się do trybu postępowania opisanego w pierwszej kolejności w § 6 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Wskazany przepis w sposób jasny reguluje sytuację, gdy prowadzona przez organ egzekucyjny (wierzyciela) egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna. Wtedy stosowny tytuł wykonawczy należy skierować do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tak więc wystąpienie przesłanki bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego uprawnia organ egzekucyjny (wierzyciela) do przekazania tytułu wykonawczego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. W niniejszej sprawie taka przesłanka nie wystąpiła. Na znajdujących się w aktach administracyjnych tytułach wykonawczych brak klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Art. 27 § 1 u.p .e.a wskazuje jakie konieczne elementy musi zawierać tytuł wykonawczy Pkt.10 cyt przepisu podaje ,że tytuł wykonawczy zawiera klauzule organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Jest poza sporem, że nadesłane dokumenty nie spełniają oprócz na wstępie wskazanego braku formalnego nadto wymogu z art. 27 § 1 pkt 10 u.o.p.a. ponieważ określonej w tym przepisie klauzuli nie zawierają. Tytuł wykonawczy nie spełniający wymagań formalnych musi zostać zwrócony wierzycielowi.( vide: wyrok NSA z 29.04.1999 r. I SA/Wr 716/97). Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zasadnie zbadał, czy jest na tym etapie postępowania właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiego zaś badania nie można uznać za naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Artykuły te umieszczone zostały w rozdziale poświęconym zasadom prowadzenia egzekucji. Regulują one sytuację, gdy organ egzekucyjny wszczyna postępowanie na wniosek wierzyciela. Zaznaczyć należy, iż brzmienie § 6 ust. 5 Rozporządzenia jest kategoryczne i jednoznaczne. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż przepis ten znajdzie zastosowanie, w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że egzekucja prowadzona przez Dyrektora ZUS byłaby (mogłaby być) bezskuteczna. Przepis mówi o "prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym". Informacja Dyrektora ZUS w P. w piśmie z dnia [...]r., iż nie jest mu znany majątek zobowiązanego, nie oznacza, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone w powierzonym mu ustawowo zakresie i egzekucja okazała się bezskuteczna. W tych okolicznościach Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ K.Nikodem /-/ S. Małek /-/ G.Gorzan