I SA/Po 578/26

Dnia 26 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie: Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 roku sprawy ze skargi E. – O. S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację linii kablowych w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia 03 kwietnia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 19 stycznia 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję W. Z. D. W. w P. (dalej: "WZDW") z 3 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy E.-O. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "spółka", "skarżąca", "inwestor") zezwolenia na lokalizację linii kablowej nn w miejscowości C., gmina W. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 28 stycznia 2025 r. spółka złożyła wniosek w sprawie uzgodnienia lokalizacji w pasie drogowym drogi wojewódzkiej budowy linii kablowej nN0,4 kV niskiego napięcia (NN) na działce ewidencyjnej nr [...] – obręb C., gmina W. oraz o wyrażenie zgody na demontaż przewodów linii napowietrznej, w związku z projektowaną rozbiórką istniejącej sieci napowietrznej. Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja będzie znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w obszarze rowów. W ocenie WZDW taka lokalizacja spowoduje naruszenie elementów technicznych drogi i wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego w trakcie wykonywania robót. W związku z powyższym decyzją z 3 kwietnia 2025 r. organ I instancji odmówił spółce zezwolenia na lokalizację przedmiotowej linii kablowej. W uzasadnieniu wskazano, że WZDW może wyrazić zgodę na lokalizację linii kablowej w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanej natomiast sytuacji, zdaniem organu, istnieje możliwość zlokalizowania linii kablowej poza pasem drogowym. W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zakwestionował stanowisko organu, że planowana inwestycja będzie znajdowała się w pasie rowu oraz że stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i spowoduje naruszenie elementów technicznych drogi. Zarzucono, że organ nie odniósł się w decyzji do wniosku o wyrażenie zgody na demontaż przewodów linii napowietrznej. Decyzją z 19 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję WZDW. W uzasadnieniu wskazano, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025r. poz. 889 dalej: "u.d.p.") ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego urządzenia, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że planowana inwestycja będzie znajdować się w pasie drogowym, co wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego w trakcie wykonywania robót oraz że inwestycja przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w sposób nieograniczający możliwości przebudowy lub remontu drogi oraz nie przyczyniać się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem organu w omawianym przypadku nie istnieje możliwość zlokalizowania inwestycji poza pasem drogowym. W skardze wniesionej do tut. Sądu pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 dalej "k.p.a.") przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy w szczególności nieustalenie i niewykazanie jakie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego spowoduje lokalizacja linii kablowej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Nadto pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1a u.d.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką odmowy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej jest naruszenie warunków technicznych drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w trakcie wykonywania prac. W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j. zwanej dalej "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony skarżącej co do którego organ nie wyraził sprzeciwu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie poddaje się kontroli sądowej i tym samym narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a. (Dz.U. j.w.), art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niedokonanie oceny materiału dowodowego, niewskazanie przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organ jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazał na przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. (Dz.U. j.w.) stanowiący wyjątek od zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zasady z którego wynika że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zasadą jest zatem obowiązek wydania takiego zezwolenia przez organ, o ile nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przy czym wykazanie jednej z tych przesłanek powoduje konieczność odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanych urządzeń. Należy mieć również na względzie, że wykładnia art.39 ust. 3 u.d.p. prowadzi do wniosku, że urządzenia elektroenergetyczne w postaci linii kablowej nie są objęte zakazem, wynikającym z art. 39 ust. 1u.d.p. Z tych względów, organ nie jest uprawniony do badania kwestii istnienia bądź nieistnienia sytuacji szczególnej, a tym bardziej utożsamiania jej z brakiem innej możliwości posadowienia urządzeń. Należy także zauważyć, że z przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wynika, iż przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis ten nie dotyczy natomiast "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń tj. prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r II GSK 2399/14, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej "CBOSA"). Z twierdzeń skarżącej spółki wynika, iż realizuje inwestycję polegającą na budowie nowej elektroenergetycznej sieci kablowej średniego i niskiego napięcia oraz częściowym demontażu sieci napowietrznej niskiego napięcia w miejscowości C. oraz W. . Inwestycja ma na celu poprawę parametrów sieci niezbędnych m.in. do prawidłowego funkcjonowania instalacji fotowoltaicznych przeciążonej sieci oraz usunięcie odcinków linii napowietrznych przebiegających dotąd przez tereny rolnicze. W ocenie strony skarżącej trasa projektowanej linii kablowej nie koliduje z urządzeniami infrastruktury drogowej, gdyż planowana inwestycja miałaby polegać na położeniu fragmentu kabla w poprzek drogi pod jej nawierzchnią w technologii przecisku sterowanego metodą bezwykopową tj. bez potrzeby rozkopania drogi. Wskazał, że obszar rowu jest oddalony od projektowanej sieci kablowej o około 1,0 m, a lokalizacja sieci jest projektowana w odległości 0,5m od granicy z działkami [...], [...], co wynika z PZT oraz zdjęć satelitarnych. W ocenie skarżącej zarządca drogi mógł wydać pozytywną opinię z zastrzeżeniem konieczności wykonania przecisku sterowanego dla projektowanej sieci dla ochrony elementów technicznych drogi oraz z klauzulą konieczności usunięcia kolizji przez właściciela sieci w razie realizacji remontu czy przebudowy drogi w przyszłości. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tych twierdzeń wskazując jedynie, że inwestycja przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w sposób nieograniczający możliwości przebudowy albo remontu drogi oraz nie przyczyniać się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym w sposób arbitralny, że planowana inwestycja zagraża bezpieczeństwa ruchu drogowego (kołowego i pieszego), przy czym stwierdził, że nastąpi to w tracie wykonywania robót oraz że spowoduje to naruszenie elementów technicznych drogi. Decyzja odwoławcza wskazuje jedynie na treść przepisów u.d.p. oraz zawiera ogólnikowe sformułowania, nie odnoszące się ani do indywidualnej sytuacji strony, ani do argumentacji i zarzutów strony skarżącej, w tym do technicznych rozwiązań zaproponowanych przez stronę skarżącą. Tymczasem dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek organu II instancji do ponownego rozpoznania sprawy, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło i w związku z czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że w decyzji z 3 kwietnia 2025 r. WZDW, odmawiając zezwolenia na lokalizację linii kablowej, nie zawarł rozstrzygnięcia w zakresie wniosku strony o demontaż istniejącej linii napowietrznej, co stanowiło zarzut odwołania, do czego organ odwoławczy także się nie ustosunkował. Doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia ani decyzji organu I, ani II instancji nie wynika bowiem jaki stan faktyczny został ustalony, ani jaki materiał dowodowy zgromadzono w sprawie. Nie wynika z nich również tok rozumowania organów wydających rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności nie wyjaśniono na czym konkretnie ma polegać zagrożenie w ruchu drogowym w związku z planowaną inwestycją, nie opisano dlaczego nie ma możliwości zlokalizowania linii kablowej poza pasem drogowym. Nie podano czy w związku z tym dojdzie do naruszenia jakichkolwiek przepisów technicznych w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022 poz. 1518), jakie ewentualnie elementy drogi mogłyby zostać naruszone w wyniku planowanej inwestycji. W związku z powyższym Sąd nie miał możliwości zbadania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz w zakresie tego czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego. Tymczasem przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nakładają na organy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać ustalenia stanu faktycznego w sprawie z uwzględnieniem dokumentacji technicznej inwestora i wpływu inwestycji na istniejącą infrastrukturę drogową. Następnie powinny rozstrzygnąć czy umieszczenie linii kablowej w pasie drogowym spowoduje zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub mogłoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W przypadku stwierdzenia przez organ wystąpienia którejś ze wskazanych przesłanek, organ powinien wykazać istnienie konkretnych, a nie jedynie hipotetycznie występujących przeszkód dla udzielenia przedmiotowego zezwolenia ze wskazaniem w jaki sposób planowana inwestycja zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego, czy też naruszy wymagania wynikające z przepisów odrębnych, ewentualnie czy mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Należy przy tym wskazać, które przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostaną naruszone, jak również ustalić, które ewentualnie elementy infrastruktury drogowej i z jakich przyczyn mogłyby zostać naruszone w wyniku planowanej inwestycji. Powinno to nastąpić przy uwzględnieniu m.in. odległości od granicy z działkami [...], [...] oraz rowu. Jednocześnie organy powinny poddać ocenie i analizie stanowisko strony skarżącej oraz rozstrzygnąć kwestię wniosku strony o wyrażenie zgody na demontaż przewodów linii napowietrznej, w związku z projektowaną rozbiórką istniejącej sieci napowietrznej, co powinno znaleźć wyraz zarówno w sentencji decyzji, jak i ich uzasadnieniach. Jednocześnie organy powinny ustalić czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2026 r., poz. 538) i jaki ma to wpływ na uzgodnienie lokalizacji linii kablowej. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Rozpoznając sprawę ponownie organ jest zobowiązany zastosować się do wytycznych Sądu i do przedstawionej powyżej oceny prawnej. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2026 r. poz. 118), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 17 tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.