I SA/Po 583/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Roman Wiatrowski po rozpoznaniu w dniu 08 lipca` 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. postanawia: odrzucić skargę /-/ R. Wiatrowski Pismem z dnia 01 czerwca 2009 r. wniesionym w dniu 04 czerwca 2009 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., skarżący Burmistrz K. złożył skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...]marca 2009 r. nr [...], o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz.U. z 2001 nr 55 poz.577 ze zm.; dalej u.r.i.o.). W uzasadnieniu skarżący powołał się na treść art. 3 § 2 pkt7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.). Skarżący podnosi, iż uchwała kolegium jest w tym wypadku rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej w ramach nadzoru finansowego RIO w P. wobec czego jest dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w P. (dalej RIO w P.) wniosła o jej odrzucenie. Swoje stanowisko RIO w P. oparła na stwierdzeniu, iż rozpatrywanie zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych (art. 18 ust.1 pkt 5a u.r.i.o.) nie stanowi władczej ingerencji w działalność jednostki samorządu terytorialnego i nie jest aktem nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odnosząc się do wskazanego przepisu należy podnieść, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli chodzi o zakres zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego to rozpoznając skargi w tym zakresie, Sądy administracyjne, mają za zadanie zapewnienie procesowych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Przez pojęcie aktu nadzoru należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów (nie tylko organów nadzoru w rozumieniu art. 171 Konstytucji), którym prawo przyznało kompetencje do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2006r., s. 34-35). Wobec powyższego niezbędnym jest ustalenie czy uchwała RIO w P. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych jest aktem z zakresu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaliczenie uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej podjętej w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym do wymienionej grup aktów przesądziłoby o dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust.1 u.r.i.o. z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust.3 art.9 u.r.i.o. ustawodawca wskazał, iż kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby. Zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb (art. 25b ust. 1 u.r.i.o.) . W myśl ust. 2 art. 25b u.r.i.o.) kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. Przede wszystkim należy uwzględnić, ze ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyraźny rozróżnia funkcje kontrolne i nadzorcze izb, przewidując dla każdego z tych zadań odrębne formy i środki działania. Skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Na kontrolowanym zaś nie ciąży nawet obowiązek wykonania wniosków, lecz jedynie zawiadomienia o sposobie ich wykorzystania. Uchwała ta jest pozbawiona elementu władztwa, a jej podjęcie jako aktu zamykającego postępowanie kontrolne nie stwarza obowiązku wykonania skierowanych do kontrolowanego wniosków. Ciąży na nim wyłącznie powinność zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki, jako zawierające jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. (por. postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98). Dlatego też, należy przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia może być tylko i wyłącznie akt nadzoru, a nie akt z sfery postępowania kontrolnego. Powyższe koresponduje również, z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25 b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do Sądu administracyjnego. Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny jest tożsame z wcześniejszą i bieżącą linią orzeczniczą (por. postanowienie z dnia 23 marca 1983 r. II SA 116/83; postanowienie z dnia 31 stycznia 1994 r. NSA w Krakowie SA/Kr 132/94; postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98; postanowienie z dnia 21 lutego 2007 r. NSA w Warszawie II GSK 299/06; postanowienie z dnia 11 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie V SAB/Wa 2/07;). Odpowiada ono również prezentowanemu przez przedstawicieli doktryny poglądowi (A. Filipowicz: Uwagi o treści nadzoru w prawie administracyjnym, PiP 1981, nr 1, s. 53 i n., J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 69 i n., s. 281 i n., Prawo administracyjne pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 348 i n. oraz M. Szubiakowski: glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 828/97, "Glosa" 1998, nr 4, s. 16-17, Szewc Andrzej Glosa do uchwały NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99- Orzecznictwo Sądów Polskich 1999/10/189). W konsekwencji tego przyjąć należy, iż złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. /-/ R. Wiatrowski