I SA/Po 595/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2020 r. odmawiającą Ł. S. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r. J. i S. D. wystąpili do Burmistrza K. o podział nieruchomości, załączając jednocześnie wymagane dokumenty. Postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz K. zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. , zaewidencjonowanej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha stanowiącej własność wnioskodawców, wydzielając działki o nr od [...] do [...] o powierzchniach wskazanych szczegółowo w decyzji, a łącznie [...] ha, zauważając, że ubytek powierzchni [...]m2 spowodowany jest pomiarem granic działki, a następnie obliczeniem jej powierzchni. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że projekt podziału został dokonany przez uprawnionego geodetę, operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przekazany do państwowego zasobu. Projekt został opracowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego. Wniosek stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2009 r. złożył Ł. S. [...] czerwca 2019 r., stwierdzając, że w wyniku jej wydania uszczuplona została powierzchnia działki nr [...], stanowiąca własność skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] [...], a kolejnym postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., wskutek rozpoznania zażalenia skarżącego, utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że jedynymi stronami postępowania działowego i zarazem właścicielami nieruchomości [...] byli J. i S. D.. Ł. S. nie był stroną postępowania działowego, jak również nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w S. przed podziałem działki nr [...], to nie posiada on przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działowej. Wskutek rozpoznania skargi złożonej przez skarżącego Ł. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] listopada 2019 r., sygn. Akt IV SA/Po [...] uchylił powyższe postanowienia. Wskazał, że zastosowanie art. 61a § 1 kpa może mieć zastosowanie, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, aby ustalić, czy osoba składająca wniosek ma przymiot strony w świetle art. 28 kpa. Sąd wskazał, że w szczególnych sytuacjach legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania działowego. Taka sytuacja nastąpi np. w sytuacji gdyby organ dokonujący podziału ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Sąd w wyroku zobowiązał organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania i w toku tego postępowania dokonania szczegółowych ustaleń co do twierdzeń skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gdyby w toku tego postępowania organ doszedł do przekonania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, właściwym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie tego postępowania. Decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w S. . Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny, scharakteryzował postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz pojęcia rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie stoi w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Działka stanowiąca własność skarżącego nie jest działką sąsiadującą z działką objętą decyzją podziałową, a jego zarzuty dotyczą w istocie działki nr [...] stanowiącej rów melioracyjny, wątpliwości strony winny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolegium nie dostrzegło także innych przesłanek unieważnienia decyzji. Wskutek rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, którego zdaniem najpierw winno nastąpić postępowanie rozgraniczeniowe, a dopiero później – podziałowe, bowiem spór w takim samym stopniu i zakresie dotyczy przebiegu granicy między działką nr [...] i [...] (rów melioracyjny), jak i działką nr [...] (własnością skarżącego) i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2020 r., wskazaną we wstępie, utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdził, że decyzję wydał organ właściwy, a nadto nie zachodzą pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa. Wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest przepisem szczególnym, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Decyzja musi być dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazał, że w takich przypadkach treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sprawa w przedmiocie podziału nieruchomości dotyczy tylko działki dzielonej. Zatem organ uznał, że rację ma organ odwoławczy w składzie orzekającym w decyzji z [...] marca 2020 r., że w postępowaniu podziałowym nie bada się aktualnego stany faktycznego władania z badaniem tytułu prawnego do władania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie decyzja podziałowa została wydana wobec spornego przebiegu granic. Odnosząc się do niesprecyzowanego bliżej orzecznictwa, stwierdzono, że postępowanie podziałowe winno być poprzedzone postępowaniem rozgraniczeniowym, które to stanowi zagadnienie wstępne i objęte jest surowszymi wymaganiami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z przyczyn innych niż w niej wskazane. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok WSA w Poznaniu z [...] listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], którym Sąd uchylił postanowienia SKO w K. odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2009 r. Sąd, uzasadniając wydany wyrok, odnosząc się do orzecznictwa, wskazał m.in., że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. Sąd wskazał, że w szczególnych sytuacjach legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania działowego. Gdyby okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, miałby on niewątpliwie interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Sąd stwierdził, że ponownie prowadząc postępowanie, organ powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w toku tego postępowania dokonać szczegółowych ustaleń, co do twierdzeń skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z 05 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 05 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16). Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowało wytyczne zawarte w wyroku Sądu z [...] listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Próżno bowiem szukać w wydanych decyzjach szczegółowych ustaleń co do twierdzeń skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Organy obu instancji ograniczyły się bowiem do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza K. z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzająca podział nieruchomości nie stoi w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiących podstawę jego wydania, a zarzuty skarżącego winny zostać ew. rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym. Treść rozstrzygnięcia wskazuje na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organy odniosły się bowiem do meritum sprawy, nie wyjaśniając, istotnego zagadnienia, czy skarżący w sprawie ma przymiot strony. Sąd w powołanym wyroku wskazał jasno, że należy wszcząć postępowanie w sprawie i w ramach tego postępowanie w pierwszej kolejności zbadać, czy Ł. S. ma interes prawny w sprawie. W sytuacji gdy nie będzie miał legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wówczas winna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Takich rozważań brak w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zrealizować wytyczne wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z [...] listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], tj. w szczególności ustalić, czy zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości. Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą (pkt I sentencji). O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.