I SA/Po 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Paulina Budzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi Spółka Cywilna A na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 25 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej w skrócie: u.z.p.p.r.), art. 207 ust. 1 oraz ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej w skrócie – ustawa o finansach publicznych), nakazał D. G. oraz T. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "Gabinet Stomatologiczny A. [...] spółka cywilna" w G., zwrot kwoty: [...] zł wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych. Decyzja została wydana i podpisana przez dwóch wicemarszałków Województwa W. – L. W. i W. J. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pomiędzy Zarządem Województwa W. a D. G. oraz T. G. doszło do zawarcia w dniu [...] grudnia 2009 r. umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Podniesienie konkurencyjności Gabinetu Stomatologicznego A. s.c. poprzez wprowadzenie nowoczesnych usług stomatologicznych", nr [...], współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu [...]. Całkowita wartość projektu wynosiła [...] zł, z czego kwota [...] zł stanowiła całkowite wydatki kwalifikowane. Na podstawie zawartej umowy projekt uzyskał dofinansowanie w kwocie [...] zł. W toku wykonywania postanowień umowy, dnia [...] marca 2010 r., strona (beneficjent) złożyła wniosek o wypłatę zaliczki w kwocie [...] zł, która dnia [...] marca 2010 r. została przelana na jej rachunek bankowy. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformowano stronę o konieczności uzupełnienia dokumentów, które winny służyć do określenia kosztów kwalifikowanych: szczegółowy obmiar robót do kosztorysu z dnia [...] maja 2010 r. oraz umowy z wykonawcą robót określającą przedmiot umowy, wartość robót i termin ich realizacji. Dnia [...] grudnia 2010 r. strona dostarczyła do Wydziału [...] Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego dokumentację realizacji projektu, w której nie zawarto szczegółowego obmiaru robót, jaki był niezbędny do potwierdzenia wysokości kosztów kwalifikowanych dla prac dotyczących przystosowania budynku pod działalność stomatologiczną, które zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie projektu. W związku z brakiem stosownej dokumentacji wystąpiła konieczność umniejszenia kosztów kwalifikowanych projektu o kwotę [...] zł. Instytucja zarządzająca, na podstawie art. 207 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 8 ustawy o finansach publicznych, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty nierozliczonej zaliczki wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Ponadto w dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadzono u strony wizytę monitorującą, podczas której stwierdzono, że nie potrafi ona oszacować wartości faktycznie wykonanych robót budowlanych na parterze, części piwnicy oraz części dachu. Decyzję pierwszoinstancyjną doręczono stronie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w myśl art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.). Kierując się powyższym pouczeniem, strona złożyła do wskazanego organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek rozpatrzenia którego organ wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję, nr [...], utrzymującą w mocy orzeczenie z dnia [...] marca 2011 r. Decyzja drugoinstancyjną została podpisana przez te same osoby, które złożyły podpisy pod decyzją pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przypadku otrzymania zaliczki przez beneficjenta, konieczne jest jej rozliczenie. Rozliczenie powinno nastąpić poprzez przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, z której wynikać będzie, czy zaliczka została prawidłowo wydatkowana. Beneficjent w celu potwierdzenia w.w. warunku, ostatecznie przedstawił dokumentację, która, zdaniem organu, w żaden sposób nie pozwala zweryfikować kosztów poniesionych w związku z realizacją projektu. Jak wynika z w.w. dokumentacji prace dotyczą całości inwestycji, a nie części, na którą zostało przyznane dofinansowanie. Organ wyraził przypuszczenie, że kosztorysy zostały najprawdopodobniej sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. G. i T. G. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Strony zarzuciły organowi administracji naruszenie: 1. art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedłożonej dokumentacji, wykazującej poniesienie wydatków kwalifikowanych, w tym w szczególności: faktury VAT nr [...], kosztorysów wykonawczych, postanowienia o przekazaniu miejsca objętego działaniami PSP, pominięcie dokumentacji projektowej, pominięcie harmonogramów robót oraz książki przedmiarów i obmiarów, z których wynika zakres rzeczywiście wykonanych prac, a tym samym nie uwzględnienie słusznego interesu skarżących, art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżące nie wykazały wysokości kosztów kwalifikowanych, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wniosek przeciwny, naruszenie art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa W. uznał zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej - P.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarga podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Organ administracji publicznej dopuścił się bowiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1, ust. 4 i 5 tej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do środków publicznych, w tym kwot dotacji podlegających zwrotowi, są w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich – instytucje zarządzające, m. in. zarząd województwa (art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – do którego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na podstawie zaś art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się m. in. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej perspektywie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Jak wspomniano powyżej, powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 61 ust. 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 127 § 3 i 4 k.p.a.). Ratio legis powyższego rozwiązania, zakładającego niemożność dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, zostało wyczerpująco przedstawione m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (publ.: http.:orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, NSA wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza - według tej zasady - jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. (zob. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 7/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178). Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, GSP - Prz.Orz. 2008, nr 1, poz. 53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć pracownika organu od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (publ.: LEX nr 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym stanie prawnym bez znaczenia jest również to, czy stwierdzone naruszenie prawa miało jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. w imieniu Zarządu Województwa W. oraz orzeczenie tego samego organu z dnia [...] marca 2011 r. zostały podpisane przez te same osoby. Chodzi bowiem o dwóch wicemarszałków Województwa [...] – L. W. i W. J., którzy w istocie brali udział w wydaniu decyzji obu instancji. Tymczasem w świetle przedstawionej powyżej wykładni przepisów k.p.a. pracownicy organu podlegali wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). W myśl art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm., dalej – u.s.w.), decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Godzi się przy tym zauważyć, iż w skład Zarządu Województwa W. – zgodnie z art. 31 ust. 2 u.s.w. – liczącego pięć osób, prócz Marszałka Województwa, wchodzą także czterej pozostali członkowie. Stąd nie było przeszkód formalnych we właściwym skompletowaniu składu osobowego organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwe będzie zatem w ponownym postępowaniu upoważnienie innych, aniżeli na etapie orzekania w pierwszej instancji, członków zarządu właściwych do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ze względu na wskazane powyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za przedwczesne rozstrzyganie o jej merytorycznej zasadności i odnoszenie się do zarzutów skargi. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie zastosowanie się do dokonanych powyżej wyjaśnień prawnych. Dopiero bowiem decyzja wydana w toku niewadliwie przeprowadzonego postępowania przez Zarząd Województwa [...] będzie mogła być w przyszłości przedmiotem kontroli sądowej, w razie zaskarżenia wydanej w tym postępowaniu decyzji. W zaistniałym stanie rzeczy Sąd uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zaskarżoną decyzję. W oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (... zł), wynagrodzenie adwokata (... zł) oraz dwie opłaty od pełnomocnictw (... zł). Natomiast orzeczenie zawarte w punkcie trzecim wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a.