I SA/Po 623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. w sprawie stwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W. , stanowiącej własność L. Z., zwanej dalej skarżącą, na dwie działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...]ha. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem WSA w Poznaniu z 07 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO w P. z [...] lutego 2018 r., w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. W powyższym wyroku Sąd wskazał w szczególności, że zarówno organ I jak II instancji zbadał przedmiotową decyzję jedynie pod kątem ewentualnego występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie ustosunkowując się jednak do kwestii postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrza W. negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Nie zbadał również pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Organ obowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy skarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie odniesienie się przez organy do wszystkich przesłanek zawartych w 156 § 1 K.p.a. oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto WSA w Poznaniu w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po [...], stwierdził, że SKO w P. przewlekle prowadzi postępowanie, a jego zawieszenie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. było bezpodstawne i niecelowe, gdyż ew. stwierdzenie sfałszowania podpisu na wniosku inicjującym postępowanie administracyjne stanowi przesłankę wznowienia postępowania, lecz nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek L. Z. z [...] grudnia 2017 r., która żądała stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. w sprawie podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], z powodu rażącego naruszenia prawa. We wniosku wskazała, że [...] maja 2010 r. Burmistrz Miasta W. zaopiniował negatywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] położonej w W. . Natomiast [...] lipca 2010 r. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału tejże działki. W ocenie skarżącej rażąco narusza art.. 107 § 1 kpa, nadto nie wynika z decyzji, czy osoba, która ją podpisała była osobą upoważnioną. Po wyroku WSA z 7 listopada 2018 r. organ rozpoznał ponownie wniosek skarżącej. W decyzji z [...] czerwca 2020 r. SKO w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w uzasadnieniu stan faktyczny i wskazało, że podpis widniejący na decyzji z [...] lipca 2010 r. jest podpisem osoby pełniącej w dniu wydania decyzji funkcję Burmistrza Miasta W. . Przy podpisie tym nie ma wskazanej funkcji czy stanowiska służbowego osoby podpisującej, ale nagłówek decyzji wyraźnie wskazuje, iż wydał ją Burmistrz Miasta W. , którym był wówczas S. W.. Brak wskazania obok nazwiska funkcji osoby podpisującej decyzję jest wadą, lecz bez wpływu na wynik sprawy i nie narusza art. 107 § 1 K.p.a. w sposób rażący. Ponownie również wskazało, że organ zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a. miał prawo odstąpić od szczegółowego uzasadniania decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony (na podstawie wniosku z [...] lipca 2010 r., gdy skarżąca była jedyną stroną postępowania) oraz nie dotyczy decyzji wydanej na skutek odwołania lub rozstrzygającej sporne interesy stron. Zgodnie z zaleceniem Sądu, SKO w P. odniosło się do postanowienia Burmistrza W. z [...] maja 2010 r. i zaznaczyło, że postanowienie to jest rezultatem sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] maja 2010 r. o podział nieruchomości na zasadach ogólnych (z uwzględnieniem art. 93 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast decyzja z [...] lipca 2010 r. jest rezultatem wniosku skarżącej z [...] lipca 2010 r. o podział nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. niezależnie od ustaleń planu). Kolegium uznało, że Sąd w powołanym wyżej wyroku zaakceptował stanowisko wyrażone w uchylonych decyzjach odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawea. Ponadto SKO wskazało, że wykonując kolejne zalecenie WSA w Poznaniu stwierdziło, że materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wynikająca z art. 156 § 1 K.p.a. i przytoczyło treść wskazanego przepisu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję SKO w P. z dnia [...] lutego 2018 r. orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. , mimo że przy podejmowaniu tej decyzji SKO rażąco naruszyło obowiązki, jakie na organie nadzoru spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta W. zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 KPA, 2. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 93 ust. 4 w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta W. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta oparta na błędnej wykładni i uznaniu, że negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz że treść postanowienia negatywnie opiniującego zgodność planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być przedmiotem oceny organu, 3. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta W. mogła zostać wydana na tej podstawie, co stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, 4. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 107 § 3 i 4 KPA poprzez uznanie uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta W. za wystarczające, mimo że decyzja ta nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a organ wydający decyzję nie podał podstawy prawnej, w oparciu o którą uprawniony byłby do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, co stanowiło rażące naruszenie prawa, 5. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA w zw. z art. 107 § 1 KPA poprzez uznanie, że brak podania stanowiska służbowego osoby, która podpisała się pod decyzją, nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani nie stanowi wady decyzji Burmistrza Miasta W. powodującej jej nieważność z mocy prawa, 6. art. 7 KPA, art. 77 i 78 oraz 80 KPA poprzez nie wzięcie pod uwagę dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz nie wzięcie pod uwagę zmiany wielkości działek w pierwotnie planowanym podziale, a podziale zatwierdzonym wnioskowane dowody zmierzały do wykazania nieważności decyzji, 7. 7 KPA, art. 77 i 78 oraz 80 KPA w zw. z art. 153 PPSA poprzez nie wykonanie zaleceń WSA w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2018 r., IV SA/Po [...]. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczy zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. w sprawie stwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W. . Należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem rozpatrywania tut. Sądu, który wyrokiem z 07 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił poprzednie decyzje SKO w P. z [...] kwietnia 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] lutego 2018 r. Jednocześnie należy podkreślić, że z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) wynika związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Regulacja ta stanowi swoistą gwarancję przestrzegania przez organy związania orzeczeniem sądu. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Dla oceny naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zatem istotne, czy organ zgadza się z ocenami sądu i wskazanymi w wyroku zaleceniami dla dalszego rozpoznania sprawy, ale jego obowiązkiem jest ich uwzględnienie i wykonanie. Kwestia, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi zatem główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (ponownej oceny) – zob. wyroki WSA w Opolu z 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20 i WSA w Szczecinie z 21 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 81/20. Sąd nie podziela poglądu organu, że w wyroku z 7 listopada 2018 r. WSA zaakceptował stanowisko organu, że przesłanka rażącego naruszenia prawa nie występuje. W powyższym wyroku Sąd w wytycznych zawarł przede wszystkim wskazanie, by organ odniósł się do postanowienia Burmistrza z [...] maja 2010 r. Postanowienie dotyczące negatywnej opinii podziału nieruchomości ma istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji skoro WSA w wyroku nakazał odniesienie się do tej kwestii, zważywszy, że wniosek strony wskazywał na ten dokument, który miał świadczyć m.in. o rażącym naruszeniu prawa. W związku z powyższym skoro WSA w powołanym wyroku zalecił organom przeanalizowanie tego postanowienia i odniesienie się do niego w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ winien przesłankę rażącego naruszenia prawa jeszcze raz przeanalizować w kontekście przedmiotu postępowania. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że podział nieruchomości gruntowej zgodnie z art. 93 u.g.n. musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego dokonanie podziału nieruchomości jest możliwe w sytuacjach skonkretyzowanych w art. 95 u.g.n. Przepis ten stanowi zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwiać może odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Art. 95 u.g.n. ma więc charakter lex specialis i określone w nim przypadki należy interpretować ściśle. Ani wniosek nie zawiera uzasadnienia ani też decyzja nie wskazuje żadnych przesłanek do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] lipca 2010 r. organ winien przeanalizować przesłankę rażącego naruszenia prawa, uwzględniając wskazane okoliczności. WSA w wyroku z 7 listopada 2018 r. nakazał organowi również zbadać pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.). Organ wydając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 K.p.a. i przytoczyło treść wskazanego przepisu. Wobec powyższego należy powtórzyć za wskazanym wyrokiem WSA w Poznaniu, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. Nie odniesienie się przez organy do wszystkich przesłanek zawartych w 156 § 1 K.p.a. oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie sposób uznać, że przez przytoczenie treści przepisu i jednozdaniowe stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek przesłanki z przepisu, zaskarżona decyzja spełnia powyższe warunki. Zasadny był zatem zarzut skarżącej naruszenia art. 7, art. 77 i 78 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń WSA w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Na marginesie Sąd wskazuje, że nie mógł być zasadny pierwszy zarzut polegający na utrzymaniu w mocy przez SKO w P. decyzji uchylonej uprzednio przez WSA w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z oceną wyrażoną w niniejszym wyroku, jak i wskazanym wyroku z 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.