I SA/Po 696/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Starosta [...] decyzją z 01 lipca 2010 r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Burmistrza Miasta [...] na budowę drogi gminnej - ulicy [...] w P. (Etap I i Etap II), m. in. na obszarze nieruchomości ozn. nr geod. [...]. Przedmiotowa decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna 10 sierpnia 2010 r. Decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości. W związku z ww. decyzją, Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w P.. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. wskazanej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm.). Wojewoda [...]. decyzją z 08 lutego 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Burmistrza z 14 listopada 2008 r. w przedmiocie potwierdzenia na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; w skrócie: "Ustawa reformująca") przejścia na własność M. P. z 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...], ozn. nr geod. [...] o pow. 0,2885 ha. Wojewoda [...]. decyzją 26 października 2011 r. uchylił ww. decyzję. Minister TBiGM decyzją z 24 sierpnia 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...]. z 26 października 2011 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z 8 lutego 2011 r. Minister TBiGM decyzją z 11 lutego 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]. z 08 lutego 2011 r. Minister TBiGM decyzją z 15 maja 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy ww. własną decyzję z 11 lutego 2013 r. W. S. A. w Warszawie (dalej także jako: "WSA w Warszawie") wyrokiem z 15 stycznia 2014 r. I SA/Wa 1482/13 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra TBiGM z 15 maja 2013 r. WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda [...]. jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania i wydania w sprawie decyzji. Wojewoda [...]. decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez M. P. własności nieruchomości ozn. nr geod. [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. J. P. oraz Z. C., reprezentowani przez r. pr. J. N., wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody z 28 kwietnia 2022 r. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. z 28 kwietnia 2022 r. Na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 sierpnia 2022 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P... WSA w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. IV SA/Wa 2096/22 oddalił skargę. Wyrok wobec niezłożenia skargi kasacyjnej stał się prawomocny. Postanowieniem z 15 maja 2015 r. nr [...] Starosta [...] podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości ozn. nr geod. [...] oraz [...], na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.; w skrócie: "specustawa drogowa"). Starosta [...] decyzją z 07 lipca 2023 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że z uwagi na fakt przejścia prawa własności nieruchomości działki ozn. nr geod. [...] na rzecz M. P. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej oraz że nieruchomość ozn. nr geod. [...] nie stanowiła własności osób fizycznych na dzień, kiedy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie ma podstaw do ustalenia za ww. nieruchomości odszkodowania na podstawie przepisów specustawy drogowej. Powyższy stan prawny został ustalony przez organ I instancji na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych, które na dzień wydania decyzji funkcjonują w obiegu prawnym i w związku z tym, wbrew twierdzeniom strony, ich treść musi być w pełni respektowana. Od powyższej decyzji skarżąca oraz Z. C. złożyli odwołanie i wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zobowiązanie Starosty do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ozn. nr geod. [...] o pow. 2.402 m2 zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Wojewoda [...]. decyzją z 22 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 07 lipca 2023 r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda [...]. stwierdził, że nieruchomości ozn. nr geod. [...] stanowiąca na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność w [...] części udziału G. P. i [...] części udziału Z. C. i pozostająca w tej dacie we władaniu M. P. - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością M. P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną - na postawie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 19 marca 2020 r. Nr Rep[...] spadek po zmarłym G. J. P. dziedziczy żona spadkodawcy J. M. P.. Organ II instancji, uwzględniając zarówno ostateczną decyzję Wojewody [...]. z 28 kwietnia 2022 r., a także ostateczną decyzję Starosty [...] z 1 lipca 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość ozn. nr geod. [...] stanowiła na dzień 10 sierpnia 2010 r. własność M. P., wobec powyższego brak było jakichkolwiek podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. W stosunku do nieruchomości ozn. nr geod. [...] organ wskazał, że na dzień ostateczności decyzji Starosty z 01 lipca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 10 sierpnia 2010 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś osób fizycznych, co wynika z zapisów ewidencji gruntów prowadzonej przez P. O. D. G. i K. w [...]. Wobec powyższego w tym przypadku również – zdaniem organu - brak jest podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie specustawy drogowej na rzecz J. P. oraz Z. C.. Wojewoda uznał zatem, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie specustawy drogowej na rzecz skarżącej i Z. C.. Stan prawny niniejszej sprawy organ oparł na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych, które na dzień wydania decyzji przez Starostę z 07 lipca 2023 r. znajdują się w obiegu prawnym. Skargę do W. S. A. w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody [...]. złożyła skarżąca, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z 22 sierpnia 2023 r., 2) uchylenie decyzji Starosty z 07 lipca 2023 r., 3) zobowiązanie przez Sąd Wojewody i Starosty do podjęcia z urzędu czynności w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 01 lipca 2010 r. zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 157 § 1 oraz § 2 k.p.a. w związku z decyzją Wojewody z 28 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i umotywował podniesione w niej zarzuty, wskazując, że Starosta błędnie, z naruszeniem przepisu art. 73 ustawy reformującej zastosował przepisy specustawy drogowej w odniesieniu do nieruchomości ozn. nr geod. [...] oraz [...]. Zdaniem skarżącej, Starosta winien unieważnić decyzję z 01 lipca 2010 r. i dokonać zmian w zapisach księgi wieczystej, a następnie umorzyć postępowanie w przedmiocie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy organ zgodnie z prawem umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka [...] o powierzchni 0,2402 ha oraz działka [...] o powierzchni 0,0464 ha na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (.t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162) , dalej zwana specustawa drogowa. Przy czym skarżąca kwestionuje orzeczenie odnoszące się do działki [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania niniejszej sprawy była kwestia ustalenia, na jakiej podstawie tym samym kiedy przeszła na własność M. P. nieruchomość wyżej wskazana, czy na podstawie specustawy drogowej czy na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm.. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...] zwrócił się 13 listopada 2008 r. do Wojewody [...]. o potwierdzenie przejścia na własność M. P. z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,2885 ha na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm). Wojewoda [...]. decyzją z 28 kwietnia 2022 r. rozstrzygnął zgodnie z wnioskiem Burmistrza [...], że wskazana nieruchomość stanowi własność M. P. od 1 stycznia 1999 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Ministra Rozwoju i Technologii. W. S. A. w Warszawie, rozpoznając skargę J. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 sierpnia 2022 r., wyrokiem z 21 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2096/22 oddalił skargę. Zarówno organ jak i Sąd jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 21 lutego 2023 r. WSA w Warszawie w powołanym wyroku stwierdził, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]. z 28 kwietnia 2022 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez M. P. własności nieruchomości ozn. nr geod. [...] zajętej pod ulicą [...] na podstawie art. 73 ustawy reformującej jest zgodna z prawem. W związku z powyższym skoro wskazana nieruchomość nie przeszła na własność M. P. na podstawie specustawy drogowej, stronie nie przysługuje odszkodowanie na podstawie tejże ustawy, zatem postępowanie w tym przedmiocie musi zostać umorzone. Jeżeli nieruchomość przeszłą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy reformującej, to również postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone w tym trybie. Przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 ustawy reformującej różnią się od przesłanej w specustawie drogowej. W tym zakresie nie ma jakiejkolwiek dowolności. Sąd ma świadomość, że jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej dyspozycją art. 73 ustawy reformującej nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. Jednak nie ma to wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani naruszenia prawa materialnego, w związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.