I SA/Po 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. o nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu. wniosku "X." Sp. z o.o. z siedzibą w X. z dnia [...], odmówił przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...], nr [...], na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.h."), zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Powyższa decyzja, w wyniku niewniesienia przez spółkę odwołania, stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] "X." Sp. z o.o. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w P. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...]. Jako przesłankę wznowienia postępowania strona podała przepis art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p."). W argumentacji wniosku spółka powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: "TSUE") z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Zdaniem strony, w świetle wskazanego orzeczenia TSUE przepisy art. 129 ust. 2 art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37 - dalej w skrócie: "Dyrektywa 98/34/WE"), które winny być poddane procedurze notyfikacji. Natomiast brak tej notyfikacji skutkuje bezskutecznością wskazanych przepisów i niemożnością ich stosowania w obrocie prawnym. Po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ celny stwierdził, że art. 138 ust. 1 u.g.h., a więc przepis stanowiący podstawę prawną spornej decyzji ostatecznej, nie jest przepisem technicznym w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Oznacza to zatem, że nie ma przeszkód w stosowaniu tego przepisu u.g.h., natomiast w wyniku uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia spółka wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...], a także o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., polegające na nieuznaniu przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny. W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, że o kwalifikacji normatywnej przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h., jako przepisu technicznego świadczą dane statystyczne, np. porównanie ilości zarejestrowanych i eksploatowanych automatów w 2009 r. z ich liczbą w latach kolejnych, potwierdzające spadek popytu na automaty do gier o niskich wygranych. Zdaniem spółki obowiązujące przepisy u.g.h. mają istotny wpływ na właściwości i sprzedaż produktów, jakim są automaty do gier. Wyraziła także opinię, że zakaz przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako zakaz sprzedawania usługi de facto wpływa na automaty, jako produkty, rugując je z obrotu. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną przez siebie w I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 przyjął, iż za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji można uznać jedynie takie przepisy u.g.h., które spełniają łącznie dwa warunki: mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry i salonami gry oraz wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Zdaniem organu II instancji przepisy u.g.h., dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie spełniają powyższych warunków, a zatem nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, które wymagają uprzedniej notyfikacji. Dyrektor Izby Celnej uznał bowiem, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. w żaden sposób nie określa wymaganych cech automatów do gier o niskich wygranych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów. Reguluje jedynie kwestie dalszego bytu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu celnego u.g.h. nie zakazuje oraz nie ogranicza produkcji, przywozu, sprzedaży lub stosowania produktu. Z chwilą utraty ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, automaty te można przemieszczać, sprzedawać, czy też wykorzystywać do innych celów. Podkreślono, że ustawodawca odnosi się do kwestii przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach do gier o niskich wygranych, nie zaś do kwestii przedłużenia eksploatacji takiego automatu. Automat do gier o niskich wygranych może, po spełnieniu wymogów przewidzianych prawem (np. jeżeli posiada ważne poświadczenie rejestracji), zostać przemieszony do innego punktu gier (objętego zupełnie innym zezwoleniem) i tam być eksploatowany. Podniesiono, że u.g.h. nie wprowadza ograniczeń importu lub eksportu automatów do gier o niskich wygranych, a jedynie określa warunki prowadzenia działalności polegającej na urządzaniu gier na tego typu urządzeniach. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przeszkód, aby nadal eksploatować automaty do gier o niskich wygranych, wprowadzać nowe urządzenia do istniejących już lokalizacji, czy też zmieniać przeznaczenie automatów do gier o niskich wygranych i przeprogramować je np. na urządzenia zręcznościowe lub w taki sposób, by mogły one zostać wykorzystane w kasynach. Zwrócono również uwagę, że ustawa z 2009 r. przewiduje, umieszczenie w kasynach gry od 5 do 70 sztuk automatów (wg starych przepisów - od 5 do 30). Ustawodawca zatem, wprowadzając w tym zakresie zmiany, miał na uwadze stworzenie możliwości przesunięcia gier na automatach do kasyn gry. Organ odwoławczy zaznaczył również, że nieobowiązująca już ustawa o grach hazardowych i zakładach wzajemnych, pozwalała na uprawianie legalnego hazardu w sposób niemalże pozbawiony kontroli. Odwołując się natomiast do danych statystycznych Dyrektor Izby Celnej wskazał, że od 2004 r. do 2006 r. liczba osób leczących się na koszt NFZ z patologicznego hazardu nie ulegała większym zmianom, a następnie liczba ta z roku na rok ulegała znacznemu zwiększeniu. Podkreślono także, że od wejścia w życie u.g.h. znacząco spadła liczba wykrytych nieprawidłowości w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych (w 2009 r. na 7.379 przeprowadzonych kontroli stwierdzono 3.379 nieprawidłowości, co stanowiło 45,8 % wszystkich kontroli, natomiast w 2010 r. na 12.556 kontroli uchybienia stwierdzono jedynie w 1.624 przypadkach, co stanowiło 13% wszystkich kontroli). Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska organ przytoczył liczne orzeczenia NSA i WSA wydane po wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "X." Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., polegające na nieuznaniu przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny. Wśród argumentów skargi podniesiono, że stanowisko Dyrektora Izby Celnej w P. zawarte w zaskarżonej decyzji jest całkowicie nietrafne, gdyż przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. posiada kwalifikację normatywną przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Pogląd taki, zdaniem strony skarżącej, znajduje potwierdzenie nie tylko w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych po opublikowaniu wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., ale także w danych statystycznych, np. porównanie ilości zarejestrowanych i eksploatowanych automatów w 2009 r. z ich liczbą w latach kolejnych, świadczy o spadku popytu na automaty do gier o niskich wygranych. Ponadto skarżąca wyraziła przekonanie, że obowiązujące przepisy u.g.h. mają istotny wpływ na właściwości i sprzedaż produktów, jakimi są automaty do gier. W ocenie spółki, spadkowi popytu na automaty o niskich wygranych nie może zapobiec nawet przeprogramowanie automatów na urządzenia zręcznościowe, czy poszukiwanie rynków zbytu poza granicami Polski. Stwierdzono, że okoliczności ochrony moralności publicznej lub porządku publicznego są bez znaczenia w niniejszej sprawie. Według skarżącej dane statystyczne oraz planowane zmniejszanie środków pieniężnych przeznaczanych na Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, świadczą o niskiej skali zjawiska uzależnienia od hazardu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżony akt według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W bezspornych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, kluczową dla jej rozstrzygnięcia jest kwestia, czy będący podstawą odmowy przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], nr [...], na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w myśl art. 129 ust. 1 u.g.h. (obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r.) działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 138 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Obydwa zacytowane powyżej przepisy u.g.h. były podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny podniesionego w skardze zarzutu ma bez wątpienia wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C-214/11 obejmującej połączone sprawy: C-213/11, C-214/1, C-217/11, w którym TSUE stwierdził, że art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią "potencjalne przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku stwierdzenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. W tezie 26 powołanego wyżej wyroku TSUE podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Dyrektywa 98/34/WE ma na celu ochronę - w drodze kontroli prewencyjnej - swobody przepływu towarów, która jest jedną z podstaw Unii Europejskiej, oraz że kontrola ta jest konieczna, ponieważ przepisy techniczne objęte dyrektywą mogą stanowić przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, dopuszczalne jedynie pod warunkiem, iż są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego. Z kolei w tezach 35 - 36 omawianego wyroku TSUE, wskazał, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. TSUE w punkcie 36 stwierdził, że przepisy przejściowe u.g.h., powołane w pytaniach prejudycjalnych, nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Natomiast w tezach 37 - 39 TSUE stwierdził, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów. Wprawdzie podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem, jednakże sądy krajowe oraz organy administracji państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem orzeczenia TSUE jest bowiem zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Zatem wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo TSUE. Uwzględniając interpretację Dyrektywy 98/34/WE, jaka została przyjęta przez TSUE w omawianym wyroku stwierdzić należy, że przepisy u.g.h., w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE. Brak takiej notyfikacji jest bezsporny. W tej sytuacji, konsekwencją ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy, skoro Europejski Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie stwierdził m.in. w wyroku z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C-443/98 (Unilever), publ. LEX Nr 82986, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powoływać się w postępowaniu między jednostkami. Realizując zatem wskazania wyroku TSUE, mające na celu stwierdzenie, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37 - 39 tego wyroku, czego nie zrealizował organ w zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w P. powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań. W tym kontekście nie sposób pominąć, że strona w toku postępowania powołała się na dane statystyczne, które wskazywały, że po wejściu w życie przepisów u.g.h. liczba zarejestrowanych i eksploatowanych automatów do gier o niskich wygranych spada, a po wygaśnięciu wszystkich zezwoleń na prowadzenie punktów gier na automatach o niskich wygranych na polskim rynku będzie mogło być użytkowanych 3.640 sztuk automatów, umieszczonych wyłącznie w kasynach. Ponadto skarżąca podniosła, że spadku popytu na automaty do gier o niskich wygranych nie zmieni nawet ich przeprogramowanie na urządzenia zręcznościowe, czy poszukiwanie rynku zbytu poza granicami kraju. Organ odwoławczy do powyższych tez w zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie w sposób lakoniczny, stwierdzając że nie zgadza się z wywodami skarżącej spółki. Organy celne obu instancji nie powołały się na konkretne dane lub inny kontrdowód, którym obaliłby twierdzenia strony skarżącej prezentowane w postępowaniu. Dla przykładu organy celne winny rozważyć zasadność przedstawienia, a następnie analizę danych z lat 2009-2012 w zakresie nabyć i dostaw wewnątrzwspólnotowych oraz importu i eksportu automatów do gier hazardowych, zebranych w systemie INTRASTAT i obsługi zgłoszeń celnych. Wobec powyższego przy ponownym merytorycznym rozpatrzeniu wniosku strony konieczne będzie zatem przeprowadzenie takich ustaleń, które na etapie postępowania administracyjnego pozwolą rozstrzygnąć, czy przepisy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji, czy mają one charakter techniczny w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Ewentualne ustalenie, że omawiane regulacje miały charakter techniczny i nie zostały notyfikowane Komisji spowoduje, że nie będzie można powoływać się na nie w prowadzonym postępowaniu. Przy dokonaniu tej oceny, organ winien odnieść się do przedstawionych w toku postępowania materiałów dotyczących zarówno możliwości sprzedaży automatów do gier o niskich wygranych, przeprogramowania takich automatów, jak i ich wykorzystania jako automatów zręcznościowych, czy też do stworzenia automatu wysokohazardowego, zwykle eksploatowanego w kasynie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zachodzą przesłanki uzasadniające konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu i orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określony został na podstawie art. 152 P.p.s.a., w pkt II sentencji. Z kolei w przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie III sentencji, w oparciu o art. 200 P.p.s.a., w kwocie równej uiszczonemu wpisowi od skargi ([...] zł). Wobec braku wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Sąd nie miał podstaw do orzekania w tym zakresie.