I SA/Po 79/26

Dnia 21 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Zbigniew Kruszewski WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę. ISA/Po 79/26 Uzasadnienie Decyzją z dnia 4 lutego 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta P., wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 39 ust 3, art. 40 ust. 1, 2 pk3 , 3 , 6 ,11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), przepisy § 1 pk 4 i § 5 ust 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. nr XLV/469/IV/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. 1398 z późn. zm.) dalej jako Uchwała, nałożył na M. Sp. z o. o. w Ś. karę pieniężną, w kwocie 2652,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie automatu do gier, bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy, w dniu 11 stycznia 2023 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P., o powierzchni 1.04 m˛ poprzez obiekt handlowy w postaci automatu do gier, bez wymaganego zezwolenia. Pomiary wykonano odbiornikiem GPS marki [...] o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu, dalmierzem laserowym [...] o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania oraz drogomierzem marki [...] o numerze identyfikacyjnym [...] posiadającym świadectwo wzorcowania. Ustalono, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest M. Sp. z o.o. z siedziba w Ś.. W związku z tym 11 stycznia 2023 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 17 stycznia 2023 r., informując, że za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Dodatkowe kontrole odbyły się w dniach 19.01,25.01.,08.02,,15.02,22.02,01.03,15.03,,05.04,,07.06,,09.06,12.06,29.06. Za każdym razem potwierdzono obecność obiektu w pasie drogowym. Pierwszą decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej organ I Instancji wydał w dniu 31 lipca 2023r. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 14 maja 2024r. do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. organ zawiadomił stronę o ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pismem z dnia 3 października 2024 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się , co do zebranych dowodów. Do dnia wydania decyzji w sprawie, strona nie złożyła żadnego wyjaśnienia. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, nakładającej karę pieniężną, organ wyjaśnił, że ulica [...] w P. jest ulica powiatową. Karę pieniężną należało zatem naliczyć, mając na uwadze postanowienia art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 u.d.p. przewidujące, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, przy czym stawki opłat określone są w § 1 pkt 4 i § 5 ust 1 Uchwały. Stawka wynosi 1,50zł /m˛ za 1 dzień. Organ odniósł się również do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdzając, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ rozpatrzył i ocenił wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu i stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dużą szkodliwością czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania różnych innych elementów zajmujących pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie: - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominiecie okoliczności zdemontowania dolnej części stanowiącej podest. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały w sposób rzetelny udowodnione - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na błędnym ustaleniu, że: doszło do zajęcia pasa drogowego, ustaleniu, że urządzenie wykracza poza granice działki właściciela nieruchomości, pominięciu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy działki, całkowicie dowolnym ustaleniu powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego - art. 189 f K.p.a. i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności w sprawie: ani podest ani daszek w żaden sposób nie uniemożliwiają ani nie ograniczają korzystania z ulicy [...]; specyfiki ulicy; urządzenie w żaden sposób nie wpływało na odbywający się ruch pieszy; błędne i niezrozumiałe ocenianie znikomej wagi czynu z wysokością naliczonej kary. Decyzją z 29 sierpnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z powtarzającą się sytuacją zajęcia pasa drogowego przez Spółkę bez zezwolenia oraz brak wykonywania czynności zmierzających do natychmiastowego , po zawiadomieniu Spółki przez organ, usunięcia obiektu ( nie tylko podestu ale również daszka), zaskarżona decyzję należało utrzymać w mocy. Jak wyjaśnił organ, w tożsamej sprawie w wydanej w dniu 24 marca 2025 roku decyzji, organ pouczył strone, ze w przypadku kolejnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia , zostanie naliczona kara pieniężną. Zajęcie pasa drogowego przez stronę, wystąpiło kolejny raz, pomimo pouczenia. Dalej organ wskazał, powołując przepis art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, że wymierzenie kary pieniężnej nie zależy od woli zarządcy drogi, gdyż zarządca ma obowiązek jej wymierzenia , gdy nastąpi zajęcie pasa drogowego bez jego zgody. Ponadto, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ wyjaśnił , że w rozumieniu przepisów ww. ustawy, uznaje się umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamową lub urządzenie w rozumieniu art. 2 pkt 16 b i 16 c ustawy z dnia 27 03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej , wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami , niebędacy znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach art. 7 ustawy prawo o ruchu drogowym. Fakt umieszczenia przez stronę obiektu handlowego w pasie drogowym został udokumentowany zdjęciami fotograficznymi z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz miejscem posadowienia obiektu. W przedmiotowej sprawie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego i kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu, co pozwala na stwierdzenie bez jakichkolwiek wątpliwości zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. Jak dalej wskazał organ, pomiarów dokonano odbiornikiem GPS marki [...] o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu, dalmierzem laserowym [...] o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania oraz drogomierzem marki [...] o numerze identyfikacyjnym [...] posiadającym świadectwo wzorcowania. Pomiary dotyczyły zarówno lokalizacji obiektu jak i jego powierzchni. Wobec zarzutów strony, organ wyjaśnił również, że w ustawie o drogach publicznych pas drogowy zdefiniowany jest jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenia nad i pod jego powierzchnia w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem , zabezpieczeniem i obsługa ruchu , a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego nad gruntem ( daszek). Organ podkreślił również, że strona zlekceważyła treść pouczenia w poprzednich decyzjach, zajmując po raz kolejny pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomimo bieżących kontroli strona nie wykonuje żadnych czynności zmierzających do usunięcia obiektu z pasa drogowego czy występowania do organu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem należy stwierdzić, że świadomie i z premedytacją trwa w popełnionym delikcie. Ze względu na powyższe, organ odwoławczy nie widzi uzasadnienia do zastosowania art. 189 f K.p.a. M. Sp. z o. o. w Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominiecie okoliczności zdemontowania dolnej części stanowiącej podest. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały w sposób rzetelny udowodnione - art. 7 K.p.a. polegające na tym , że organ nie przeprowadził postepowania dowodowego w zakresie dotyczącym wyznaczenia granicy nieruchomości odwołującej co powoduje , że nie jest możliwe stwierdzenie, ze obiekt handlowy zajmował pas drogowy - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na błędnym ustaleniu powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego - art. 8 K.p.a. polegające na braku ustalenia , że waga naruszenia jest znikoma,a strona zaprzestała naruszeń - art. 189 f K.p.a. i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności w sprawie: ani podest ani daszek w żaden sposób nie uniemożliwiają ani nie ograniczają korzystania z ulicy [...]; specyfiki ulicy; urządzenie w żaden sposób nie wpływało na odbywający się ruch pieszy; błędne i niezrozumiałe ocenianie znikomej wagi czynu z wysokością naliczonej kary, ponadto, że strona zaprzestała naruszeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził , że obie wskazane wyżej decyzje są zgodne z prawem, przez co skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. , poz. 320), dalej u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (ust. 2). Jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. Zatem kara pieniężna jest wymierzana podmiotowi, który zajął pas drogowy. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. W dniu 11 stycznia 2023 r. podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P., o powierzchni 1.04 m˛ poprzez obiekt handlowy w postaci automatu do gier, bez wymaganego zezwolenia. Pomiary wykonano odbiornikiem GPS marki [...] o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu, dalmierzem laserowym [...] o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania oraz drogomierzem marki [...] o numerze identyfikacyjnym [...] posiadającym świadectwo wzorcowania. Ustalono, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś.. Jak ustalono, w przeszłości przeciwko Spółce prowadzone były postępowania w związku z zajęciem przez ww. obiekt pasa drogowego ulicy [...] w innym okresie. Organ w swojej decyzji wydanej w dniu 24 marca 2025r.pouczył stronę o możliwych konsekwencjach dalszego zajmowania pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w okresie od dnia przeprowadzenia kontroli do dnia wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, strona skarżąca nie zaprzestała dokonywania naruszenia w postaci zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, a nadto nigdy nie występowała do organu o wydanie takiego zezwolenia. Fakt umieszczenia przez stronę obiektu handlowego w pasie drogowym został udokumentowany zdjęciami fotograficznymi z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz miejscem posadowienia obiektu. W przedmiotowej sprawie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego i kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu, co, jak prawidłowo wskazały organy, pozwala na stwierdzenie, bez jakichkolwiek wątpliwości, zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. Nie budzi również wątpliwości prawidłowość obliczenia kary pieniężnej ( dziesięciokrotność opłaty), w tym, powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez obiekt handlowy, czasokres naliczenia kary i jej podstawa materialnoprawna, wskazane w decyzjach obu instancji. Ponadto, Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionych w art. 189a i nast. K.p.a. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). W kontrolowanej sprawie, niezależnie od faktu, że organ administracji we wcześniej wydanej decyzji zakwalifikował umieszczenie przez stronę skarżącą obiektu w pasie drogowym, jako znikome naruszenie prawa, pouczając jednocześnie, jak wskazano wyżej, o możliwych konsekwencjach dalszego zajmowania pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, istotne jest to, że strona skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze , do dnia wydania decyzji , jak i w późniejszym okresie, na co wskazał pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem w dniu 21 stycznia 2026r, strona skarżąca zajmowała pas drogowy , a nadto ani razu nie wystąpiła do organu z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przy czym, co należy również podkreślić, zaprzestanie naruszania prawa powinno mieć miejsce niezwłocznie po zawiadomieniu strony o fakcie naruszenia prawa, w niniejszej sprawie, najpóźniej po zawiadomieniu strony o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, jakkolwiek strona skarżąca znacznie wcześniej miała świadomość, że zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, strona skarżąca świadomie i z premedytacją trwa w popełnionym delikcie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił