I SA/Po 800/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ( [...] 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. "X." Sp. z o.o. z siedzibą w X. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w P. o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...], nr [...], zezwalającej spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, polegającą na zastąpieniu dotychczasowego punktu gier na automatach o niskich wygranych, ujętego w punkcie XI pod poz. [...] w/w zezwolenia, nową lokalizacją. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił dokonania wnioskowanej przez spółkę zmiany. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej w skrócie: "u.g.h."). W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wniosek spółki został rozpatrzony na podstawie obowiązujących od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisów u.g.h. Zgodnie z art. 135 ust. 2 tej ustawy, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Mając na względzie treść powołanego przepisu organ celny uznał, że wniosek spółki o dokonanie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, jako sprzeczny ze wspomnianym zakazem, nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej w skrócie: "Ordynacja podatkowa"), który reguluje tryb zmian w ostatecznych decyzjach administracyjnych, uzależnia ich dokonywanie od braku przepisów przeciwnych. W ocenie organu, art. 135 ust. 2 u.g.h. posiada taki charakter, co czyni, że zmiana przedmiotowego zezwolenia staje się niedopuszczalna. Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu, spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...], zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h., poprzez błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie i niedokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem, a także naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony. W uzasadnieniu odwołania spółka stwierdziła, że wraz z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. u.g.h. nastąpiła nie tylko derogacja ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (dalej w skrócie: "u.g.z.w."), ale również zmiana trybu rozpatrywania spraw w przedmiocie zezwoleń dotyczących działalności uregulowanej ustawą z 1992 r. W ocenie odwołującej się, w przepisach nowej ustawy zachodzi zasadnicza sprzeczność, gdyż z jednej strony stanowi ona, że podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych kontynuują jej prowadzenie według u.g.z.w., a z drugiej strony odsyła do przepisów ustanowionych w akcie z dnia 19 listopada 2009 r. Takie piętrowe odesłania, zdaniem spółki, powodują niejasność przepisów, a wykładnia systemowa sprzeciwia się tego rodzaju stosowaniu norm prawnych. Wobec powyższego, spółka wyraziła przekonanie, że rozstrzygnięcia w sprawie należy dokonać w oparciu o słuszny interes strony i zmienić zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...], nr [...], zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję w I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że obecnie obowiązujący akt prawny - u.g.h. - jest uregulowaniem o charakterze reglamentacyjnym, które znacznie ogranicza instrumenty prawne wprowadzone u.g.z.w. Organ II instancji podkreślił, że pomimo ograniczenia ustanowionego mocą art. 135 ust. 2 u.g.h., nowa ustawa zapewnia możliwość kontynuowania prowadzonej działalności na zasadach dotychczasowych, co oznacza, że spółka może w pełni korzystać ze wszystkich uprawnień wynikających z zezwolenia przez cały okres jego ważności, tj. prowadzić działalność w miejscach zakreślonych w pkt XI aktu zezwalającego. Dyrektor Izby Celnej zwrócił także uwagę, że uprzednio obowiązująca u.g.z.w. nie regulowała kwestii zmian zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, czyli w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej u.g.h., nie zabraniała stosowania dotychczasowej praktyki dokonywania zmian w trybie art. 155 k.p.a. Organ uznał za pozbawione podstaw twierdzenie spółki, że przepisy u.g.h. są niejasne. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 129 ust.1 tej ustawy, w sprawach dotyczących wydanych pod rządami starej ustawy zezwoleń, stosuje się przepisy u.g.z.w., o ile przepisy obowiązującej ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem organu celnego, ustawodawca, z zasady racjonalny, ustanowił ten zapis zgodnie z zasadą ochrony i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych. Z kolei zawarcie w ustawie postanowień art. 135 ust. 2 ma na celu regulację tych zmian, których nie normowała u.g.z.w. W ocenie organu II instancji, powiązanie ze sobą tych dwóch przepisów prowadzi do konkluzji, że wszelkich zmian zezwoleń wydanych pod rządami starej ustawy, należy dokonywać w oparciu o przepisy tejże ustawy, natomiast zmiany, których nie regulowała u.g.z.w. winny być dokonywane w oparciu o przepisy obowiązującej u.g.h. Podkreślono przy tym, że wprawdzie z dniem wejścia w życie u.g.h. przestała obowiązywać u.g.z.w., to jednak ustanowienie zapisu art. 129 ust. 1 u.g.h. sprawia, że u.g.z.w. jest nadal aktywną regulacją prawną w odniesieniu do starych pozwoleń. Organ odwoławczy wskazał również, że wszelkie regulacje dotyczące postępowania w sprawach zezwoleń na prowadzenie m. in. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zostały ujęte w ostatniej części u.g.h. w rozdziale zatytułowanym "przepisy przejściowe i dostosowawcze". W opinii organu, racjonalność przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania podyktowana była faktem, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przestanie być prowadzona z chwilą wygaśnięcia zezwoleń na jej prowadzenie, tj. najpóźniej z końcem 2015 r. i wówczas przepisy regulujące tę materię, staną się przepisami martwymi. Z powyższego wywiedziono, że niezasadne i nieracjonalne byłoby regulowanie postępowań w sprawach zezwoleń udzielonych pod rządami starej ustawy w podstawowych przepisach u.g.h. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu strony, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że zmianie zezwolenia w zakresie lokalizacji miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych, sprzeciwia się art. 135 ust. 2 u.g.h., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, a tym samym stanowi on ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą dokonanie wnioskowanej przez spółkę zmiany na podstawie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej (poprzednio art. 155 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "X." Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P., oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., poprzez błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie i niedokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem, a także naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi spółka powieliła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca zaakcentowała, że u.g.z.w. przewidywała możliwość zmiany miejsca prowadzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie, które następnie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540; dalej: "u.g.h."), będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, a więc czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez KE w myśl przepisu art. 8 ust. 1 tej Dyrektywy. Tytułem wprowadzenia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.h. w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te aktualnie obowiązują, a zatem korzystają z domniemania konstytucyjności. Należy w tym miejsce zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 konstytucji. Sytuacja taka oznacza zaś, że obowiązkiem organów administracji jest stosowanie tych przepisów, albowiem zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie nie sposób pominąć, że wojewódzki sąd administracyjny przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych, wydanych w celu wykonania dyrektywy, ocenia te przepisy pod kątem ich zgodności z przepisami unijnymi. Jako sąd krajowy państwa członkowskiego jest przy tym związany wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE, które to orzecznictwo jest elementem współtworzącym prawo unijne (acquis communautaire). W świetle poczynionych wyżej uwag nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy ma zatem wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym TSUE stwierdził, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." W punktach 31 – 34 tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił nadto: "Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przepisy krajowe należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, obejmującej między innymi zakaz użytkowania, jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania (zob. ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 76). Ta kategoria przepisów technicznych dotyczy bowiem w szczególności przepisów krajowych, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać (ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 77). W tej kwestii należy zaś stwierdzić, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Trzeba wobec tego stwierdzić, iż w tych okolicznościach przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych." Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. nie zostało rozważone, czy stanowiący podstawę odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, czy też nie. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera rozważań odnoszących się do tej kwestii, natomiast organ odwoławczy poświęcił temu zagadnieniu jedynie jeden z ostatnich akapitów uzasadnienia decyzji, formułując tam tezę o nietechnicznym charakterze analizowanego przepisu, nie popartą jednak jakąkolwiek argumentacją. Na marginesie wymaga podkreślenia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniał jeszcze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., organ odwoławczy nie mógł zatem skorzystać z tez sformułowanych w tym orzeczeniu. W świetle przytoczonych powyżej wyjaśnień stwierdzić należy, że TSUE stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie TSUE, że ustalenie technicznego charakteru przepisów u.g.h. należy do sądu krajowego, należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Wobec powyższego, zaakcentować należy, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z wcześniej powołanymi art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że organ wydając decyzję uchybił przepisom prawa w stopniu rażącym, albo mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego. Rolą sądu administracyjnego, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, nie jest natomiast zastępowanie organów administracji i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, a zatem Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy zamiast organów administracyjnych, czy też do ingerowania w treść zaskarżonej decyzji, przejmując w ten sposób ustawowe obowiązki organów administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, Sąd nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Realizując zatem wskazania wyroku TSUE, mające na celu zbadanie, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego organ rozpatrujący sprawę winien dokonać ustaleń w tym zakresie zgodnie tezami zawartymi w punktach 37-39 tego wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., z uwzględnieniem jednakże tez sformułowanych w punktach 31-34. W świetle powyższego merytoryczna ocena zarzutów uchybienia wskazanych przez skarżącą spółkę przepisom prawa wspólnotowego oraz Konstytucji RP na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie (ustalenie), we wskazany przez TSUE sposób, podstawowej w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej, odnoszącej się do charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h., wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania tego przepisu, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen dotyczących ewentualnych innych naruszeń prawa. W tych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku