I SA/Po 834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu oddala skargę Rada Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. w sprawie zmiany budżetu Powiatu [...] na 2012 rok zwiększyła, w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej obejmującym wydatki budżetu, z własnych środków Powiatu, wydatki inwestycyjne w dziale 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, w rozdziale 75411 Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, w § 6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę [...] zł oraz w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej obejmującym wykaz zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych, zwiększyła wydatki w dziale 754 rozdziale 75411 § 6050 zaplanowane na realizację zadania pn. "budowa strażnicy [...] i [...] w [...]" o kwotę [...] zł (z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł.). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. rozpoczęło wobec w/w uchwały postępowanie nadzorcze, w ramach którego wskazało, że przedmiotowa uchwała Powiatu [...] została podjęta sprzecznie z przepisem art. 19b pkt 1 i art. 19g pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Wskazało też termin usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości oraz sposób jej usunięcia - poprzez zmianę przeznaczenia wydatków majątkowych zaplanowanych w dziale 754 rozdziale 75411 na realizację zadania pn. "budowa strażnicy [...] i [...] w [...]" w wysokości [...] zł - z wydatków inwestycyjnych (§ 6050) na wpłatę na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (§ 6170). Zawiadomiło ponadto, że sprawa zostanie rozpatrzona w dniu [...] lipca 2012 r. w siedzibie Izby w [...]. Po upływie wyznaczonego terminu, wobec niewykonania wskazań, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w dniu [...] lipca 2012r. podjęło uchwałę Nr [...], którą stwierdziło nieważność postanowień uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012r. w sprawie zmiany budżetu Powiatu [...] na 2012r.: – § 1 pkt 5 ppkt 8 dotyczącego zwiększenia w załączniku Nr 2 do uchwały budżetowej wydatków w dz. 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa rozdz. 75411 Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej § 6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych w wysokości [...] zł, oraz – § 1 pkt 8 lit. c) w brzmieniu: "w dz. 754 rozdz. 75411 - Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w pozycji "budowa strażnicy [...] I [...] w [...]" na kwotę [...],- zł zwiększa się o [...],- zł do kwoty [...],-zł". Kolegium także uchwaliło zastępczo budżet Powiatu na 2012 rok w ten sposób, że: – zwiększyło plan wydatków w załączniku Nr 2 do uchwały budżetowej "Wydatki" w dz. 754 rozdz. 75411 § 6170 Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych o kwotę [...] zł do kwoty [...] zł, – zwiększyło plan wydatków na zadania majątkowe w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej "Wykaz zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych" w dz. 754 rozdz. 75411 w poz. "wpłata na Fundusz [...]" o kwotę [...] do kwoty [...] zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało na sprzeczność postanowień uchwały Rady Powiatu z przepisami art. 19b pkt 1 i art. 19g pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Kolegium jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, jednakże gdy wsparcie to polega na przekazywaniu środków finansowych dla Komendy Powiatowej Straży Pożarnej, to środki finansowe winny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem Kolegium w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przekazania przez powiat własnych środków budżetowych na potrzeby Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej poprzez zwiększenie strony wydatkowej tej jednostki. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 19g ustawy o Państwowej Straży Pożarnej bez żadnych wyjątków odnosi się do środków finansowych pozyskanych na warunkach i w trybie określonych przepisami art. 19b -19d tej ustawy. W skardze z [...] sierpnia 2012 r., wniesionej przez Zarząd Powiatu [...] rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: – art. 19a ust. 2 i art. 19b pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - poprzez błędną ich interpretację oraz – art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 33a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, iż pokrywa ona swoje wydatki bezpośrednio z budżetu powiatu, a pobrane dochody odprowadza na jego rachunek. Ponadto do kompetencji Rady Powiatu należy m.in. planowanie wydatków w budżecie w części dotyczącej zadań powiatu. Obowiązujące w tym zakresie przepisy, art. 4 ust 2, art. 33a ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 11 ustawy o finansach publicznych oraz art. 19b ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie uległy zmianie od 1 stycznia 2011 r. Natomiast dodanie z tym dniem przepisów art. 19e -19l ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i utworzenie Funduszu Wsparcia PSP umożliwia finansowanie straży przez inne jednostki samorządu terytorialnego niż powiat oraz przez inne podmioty. Zdaniem skarżącego przekazanie wspomnianych środków za pośrednictwem Funduszu Wsparcia byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepływ tych środków najpierw z budżetu powiatu do Funduszu Wsparcia, a potem z powrotem do budżetu powiatu spowoduje, że dane do wieloletniej prognozy finansowej nie będą realistyczne. Zatem powiat może finansować koszty funkcjonowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej bezpośrednio z budżetu, z pominięciem Funduszu Wsparcia PSP, oraz bez konieczności zawierania porozumień z komendantami straży pożarnej. Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu między Radą Powiatu [...] a organem nadzoru dotyczy możliwości zmiany uchwały budżetowej z pominięciem przepisów art. 19b pkt 1 oraz art. 19g pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W przedmiotowej sprawie Rada podjęła uchwałę z dnia [...] maja 2012 r. bez powołania się na w/w przepisy, a za podstawę prawną przyjęto art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 212 i art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do treści art. 19a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej koszty funkcjonowania PSP na obszarze powiatu pokrywane są z dotacji celowej budżetu państwa. Jednocześnie art. 19b pkt 1 stanowi, że w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania straży mogą uczestniczyć gmina, powiat lub samorząd województwa. Z kolei w art. 19d stwierdzono, że osoby prawne lub fizyczne mogą uczestniczyć w ponoszeniu kosztów budowy strażnic, ich wyposażenia i utrzymania. Jednocześnie należy wskazać, że art. 19g bez żadnych wyjątków odnosi się do środków finansowych pozyskanych przez PSP na warunkach i w trybie określonym przepisami art. 19b – 19d. Począwszy od 1 stycznia 2011 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 239, po. 1589) dodane zostały po art. 19d artykuły 19e – 19l. W konsekwencji zmian został utworzony Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej, składający się z funduszy: centralnego, wojewódzkich i szkół Państwowej Straży Pożarnej. Fundusz jest państwowym funduszem celowym. Natomiast środki finansowe uzyskane przez Państwową Straż Pożarną z wpływów uzyskanych w trybie i na warunkach określonych w art. 19b - 19d zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami przez: 1. Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej są przychodami funduszu centralnego, 2. komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy wojewódzkich, 3. komendantów szkół Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy szkół Państwowej Straży Pożarnej. Środkami Funduszu - jak stanowi dodany art. 19i - dysponują: 1. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - w zakresie funduszu centralnego, 2. komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej - w zakresie funduszy wojewódzkich obejmujących komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej oraz nadzorowane komendy powiatowe (miejskie) Państwowej Straży Pożarnej, 3. komendanci szkół Państwowej Straży Pożarnej - w zakresie funduszy szkół Państwowej Straży Pożarnej. Podczas prac legislacyjnych, których efektem było włączenie do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Funduszu Wsparcia, nikt nie argumentował, że celem tej nowelizacji jest stworzenie ścieżki dla przekazywania środków na rzecz jednostek Państwowej Straży Pożarnej, które nie są jednostkami budżetowymi danej jednostki samorządu terytorialnego. Podnoszone argumenty wskazywały raczej na potrzebę uporządkowania gospodarki finansowej tych jednostek oraz stworzenie podstawy prawnej dla tych samorządów, osób prywatnych oraz innych instytucji, które chcą wspierać działania Państwowej Straży Pożarnej. Wyrażano nadzieje, że Fundusz Wsparcia będzie działał analogicznie do Funduszu Wsparcia Policji (por. Ryszard P. Krawczyk – glosa do wyroku WSA z 28 lutego 2012 r. I SA/Rz 35/12, "Finanse Komunalne" 2012, nr 10, str. 72). Z powyższych przepisów wynika więc, że jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, jednakże gdy wsparcie to polega na przekazywaniu środków finansowych dla Komendy Powiatowej PSP, to środki te winny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia. W tym miejscu należy zauważyć, że Rada Powiatu [...] zdawała sobie sprawę z istnienia wskazanych wyżej regulacji, o czym świadczy treść uzasadnienia do uchwały nr [...]. W uzasadnieniu wspomina się, że podjęcie procedury przekazania środków przez Fundusz Wsparcia jest procesem długotrwałym. Jednocześnie dla uzasadnienia swojego stanowiska powołano się na wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lutego 2012 r. o sygn. I SA/Rz 35/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji zawartej w powołanym wyżej orzeczeniu, wskazując iż spotkał się on z krytyczną oceną (por. glosa R.P. Krawczyka – powołana wcześniej). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż Rada Powiatu naruszyła przepisy art. 19b pkt 1 oraz art. 19g pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w ten sposób, że zwiększyła z własnych środków Powiatu wydatki inwestycyjne o kwotę [...] zł, przekazując je bezpośrednio na sfinansowanie inwestycji pn. "Budowa [...] i [...] w [...]". Tym samym bezzasadny okazał się zarzut skargi, iż to organ nadzoru naruszył prawo tj. art. 19a ust. 2 i art. 19b pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Regionalna Izbę Obrachunkową artykułu 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. To, że Komenda Powiatowa PSP w [...] jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych nie przesądza jeszcze o źródłach finansowania tej jednostki, a jedynie o formie przekazywania środków finansowych pozyskiwanych z budżetu państwa przez Powiat [...]. Ponadto w skardze odwołano się do treści art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zawierającego definicję wieloletniej prognozy finansowej. Należy zauważyć, że przepis ten w ogóle nie był podstawą rozstrzygania przez Radę, która uchwałę z [...] maja 2012 r. podjęła na podstawie art. 212 oraz art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wskazane przepisy znajdują się w rozdziale 1 Działu V w/w ustawy. Z kolei przepisy dotyczące prognozy finansowej zawarto w rozdziale 2 Dziełu V. Wieloletnia prognoza obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. W kontekście omawianej sprawy należy zauważyć, że wydatek uchwalony przez Radę miał charakter jednorazowy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). LF