I SA/Po 866/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki(spr) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont as.sąd. WSA Karol Pawlicki Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu w dniu 07października 2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26 maja 2004 r. Nr 473/2004 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zmian w planie do- chodów i wydatków budżetu powiatu na rok 2004. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Powiatu Pilskiego 300,- zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego, III. wstrzymuje wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. /-/K.Pawlicki /-/J.Małecki /-/Wł.Zygmont LF Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2004 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu orzekła nieważność postanowień uchwały nr 177/04 Zarządu Powiatu w Pile z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu powiatu na rok 2004 w części dotyczącej zwiększenia dochodów w dziale 900 – Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, rozdz. 90011 – Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, § 2440 – Dotacje otrzymane z funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych oraz w części dotyczącej zwiększenia wydatków z tego źródła w dziale 754 – Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdz. 75411 – Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, § 4210 – Zakup materiałów i wyposażenia jako sprzecznych z przepisami art. 12 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Uzasadniając wskazano, że 5 maja 2004 r. nr 177/04 Zarząd Powiatu w Pile dokonał zmian w budżecie polegających na zwiększeniu dochodów i wydatków o kwotę 45.702 zł, przeniesieniu wydatków w obrębie działu 750, rozdział 75020 oraz częściowym rozdysponowaniu rezerw celowych. Zarząd zwiększył dochody budżetu m.in. o kwotę dotacji w wysokości 5.702 zł pochodzącą z funduszu celowego. W dochodach budżetu sklasyfikowano tę dotację w dziale 900 – Gospodarka komunalna i ochrona środowiska rozdz. 90011 – Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej§ 2440 – Dotacje otrzymane z funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych oraz w części dotyczącej zwiększenia wydatków z tego źródła w dziale 754 – Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdz. 75411 – Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, § 4210 – Zakup materiałów i wyposażenia. Dnia 12 maja 2004 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu uchwałą nr 416/2004 wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 177/04 jako podjętej z naruszeniem art. 12 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium ustaliło, że stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w ramach kompetencji stanowiących, radzie powiatu przysługuje wyłączne prawo uchwalania budżetu. Zakres uprawnień do dokonywania zmian budżetu i w budżecie przez organ wykonawczy został określony w art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem w toku wykonywania budżetu Zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających m.in. na zmianach planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzonymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Zauważono, że Starosta Pilski uznał, że środki Gminnego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej Miasta Piły z którego udzielono dotacji celowej dla Powiatu Pilskiego stanowią część składową budżetu Miasta Piły, co w konsekwencji daje zarządowi powiatu kompetencje wprowadzania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu powiatu z tytułu otrzymania dotacji celowej z Funduszu. Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że w kontekście przepisu art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych fundusz celowy realizuje zadania wyodrębnione z budżetu, a podstawą jego gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy. Zauważono także, że z art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wynika jedynie obowiązek określania w uchwale budżetowej plan przychodów i wydatków funduszy celowych. Powołano się ponadto na treść § 2440 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz.U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) która wskazuje, że "dotacje otrzymane z funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych" pochodzą ze źródła którym nie jest budżet jednostki samorządu terytorialnego. Uznano, że działania zarządu powiatu polegające na zwiększeniu dochodów i wydatków o kwotę 5.702 zł z tytułu udzielonej dotacji z funduszy celowych naruszają kompetencje rady powiatu do uchwalania budżetu powiatu i jako takie są sprzeczne z przepisami art. 12 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jako niezgodnego z postanowieniem ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawą o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi i podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje: Sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26 maja 2004 r. zarzut naruszenia przez postanowienia uchwały Nr 177/04 Zarządu Powiatu w Pile z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu powiatu na rok 2004 sprowadza się do kwestii niedopuszczalności dokonywania zmian przez ten organ samorządu kwoty dotacji w kwocie 5.702 zł przyznanej powiatowi ze środków Gminnego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej Miasta Piły. Przedmiotem sporu między skarżącym a organem nadzoru jest zatem kwestia prawna polegająca na tym, czy zarząd powiatu ma kompetencje do wprowadzania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu powiatu z tytułu otrzymanej w ciągu roku dotacji celowej z funduszu celowego innej jednostki samorządu terytorialnego. Skład sądzący wyjaśnia przede wszystkim, iż kompetencja organu stanowiącego powiatu do uchwalania budżetu wynika z art. 12 ust.5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r.. Nr 15, poz. 148 z późn. zm). Art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - daje natomiast prawo zarządowi w toku wykonywania budżetu (po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu) - prawo dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji przekazywanych z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Definicja legalna budżetu jednostki samorządu terytorialnego została przez polskiego ustawodawcę w art. 109 ust.2 ustawy o finansach publicznych określona następująco: "Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki; przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem dalej ustawodawca posługuje się terminem budżet jednostki samorządu terytorialnego , to zgodnie z maksymą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie ustawa nie wprowadza rozróżnienia, nie naszą jest rzeczą wprowadzać rozróżnienie) należy przez to rozumieć, że ma on na uwadze wszystkie jego elementy określone w art. 109 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Powyższa legalna, bardzo szeroka definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest co prawda przedmiotem krytyki ze strony doktryny prawa finansowego (por.np. C.Kosikowski, Z.Szpringer, Finanse publiczne, Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., Zielona Góra 2000, s.249 i n.) z uwagi na zaciemnianie obrazu lokalnej gospodarki finansowej prowadzonej metodą brutto i netto, ale są to uwagi de lege ferenda pod adresem polskiego ustawodawcy. Wielokrotnie też w dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego wskazywano, iż ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego nie może odbywać się w oparciu o wykładnię celowościową czy rozszerzającą, pozostającą w opozycji do jasnego sformułowania w przepisach ustawy. Wszelkie też niedoskonałości teoretyczne jasnego tekstu ustawy (legalnej definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego) nie mogą być tłumaczone na niekorzyść strony skarżącej. Z tych zatem powodów, upoważnienie udzielone zarządowi powiatu w toku wykonywania budżetu - na podstawie art. 128 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 109 ust.2 ustawy o finansach publicznych ( Dz.U. z 2003r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm)- na dokonywanie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotyczy także zmian planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z samorządowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W związku z powyższym, na podstawie art. 148 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono na podstawie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/K.Pawlicki /-/J.Małecki /-/Wł.Zygmont LF