I SA/Po 89/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r. Prezydent Miasta K. określił D. K. (dalej: "strona" "skarżąca"), wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2020 w kwocie [...]zł. Przedmiotową decyzję organ podatkowy doręczył stronie w dniu [...] kwietnia 2021 r., natomiast odwołanie strona wniosła w dniu [...] maja 2021 r. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro podatniczka otrzymała przedmiotową decyzję w dniu [...] kwietnia 2021 r., a odwołanie wniosła w dniu [...] maja 2021 r., to uchybiła terminowi 14 dni do wniesienia odwołania, a termin skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji upłynął w dniu [...] maja 2021 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (powinno być: 2022 r.), skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji oraz nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 KPA, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności pominięcie faktu, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2021 r. złożyła pismo, w którym "przepraszała organ" za niedochowanie terminu do wniesienia odwołania, co winno być uznane jako wniosek skarżącej o przywrócenie terminu - art. 77 KPA poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie - art. 8 KPA tj. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej (samorządowej) poprzez odmienne potraktowanie pisma skarżącej, tj. nie uznanie go jako wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy jeśli w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego, organ drugiej instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zarówno w aktach organu I instancji jak i organu odwoławczego brak jest pisma z [...] czerwca 2021 r. na które powołuje się skarżąca. Jednocześnie organ wniósł o wezwanie skarżącej do przedłożenia ww. pisma celem zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę, dodatkowo zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 162 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm. - dalej: "o.p.") w zw. z art. 120, art. 121 §1 i 2, art. 122 o.p., polegające na błędnym niepotraktowaniu pisma z 7 czerwca 2021 r. oraz dalszej korespondencji skarżącej z organem jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, - art. 122 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 180 §1 w zw. z art. 181 o.p., polegające na niepodjęciu przez organ administracji działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia czy stan zdrowia skarżącej mógł mieć wpływ na zdolność pojmowania i kierowania swoim zachowaniem w sposób świadomy, czy w postępowaniu administracyjnym nie powinien zostać wyznaczony kurator do prowadzenia sprawy skarżącej, wpływu ww. okoliczności na możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, - art. 240 w zw. z art. 122 w zw. z art. 121 §1 w zw. z art. 138 §1 o.p., polegające na niewyznaczeniu dla skarżącej kuratora do prowadzenia sprawy pomimo braku możliwości samodzielnego skutecznego działania przez skarżącą z uwagi na problemy zdrowotne, - art. 240 w zw. z art. 200 o.p., polegające na niewyznaczeniu skarżącej terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu i umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym uchybienia terminu oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przywracającej skarżącej termin na wniesienie odwołania lub nadania biegu odwołaniu złożonemu przez skarżącą i przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, nieuiszczonych nawet w części, w wysokości 150% stawki podstawowej. Pełnomocnik wniósł też o przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma: dokumentacji medycznej skarżącej na okoliczność przejściowego braku możliwości świadomego działania przez skarżącą i terminowego złożenia odwołania, istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję w sprawie podatku od nieruchomości, pism skarżącej z dnia 7 czerwca 2021 roku i pisma prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2021 roku na okoliczność prowadzenia przez skarżącą korespondencji zmierzającej do przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wykazała, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do treści art. 223 § 2 pkt 1o.p. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 162 o.p.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 228 o.p.). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy jeszcze wskazać, iż w myśl art. 162 § 2 o.p. podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Podkreślenia wymaga nadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 247 § 1 pkt 3 o.p.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości. W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ podatkowy w myśl przepisu art. 122 o.p., podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, zaś zgodnie z art. 187 § 1 o.p. obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są organy podatkowe, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie (art. 121 o.p.) i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 125 § 1 o.p.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 187 § 1 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 191 o.p., w świetle którego organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Dopiero spełnienie wszystkich przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że ewidentnym i niewątpliwym jest, iż decyzję organu I instancji, zawierającą prawidłowe pouczenie o dopuszczalności wniesienia odwołania oraz o terminie i sposobie jego wniesienia, doręczono skarżącej [...] kwietnia 2021 r. Doręczenie pisma zostało dokonane skutecznie, zgodnie z przepisami o.p. Tym samym bieg 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się [...] kwietnia 2021 r. i upłynął [...] maja 2021 r. Tymczasem odwołanie skarżąca złożyła dopiero [...] maja 2021 r., a więc z uchybieniem terminu. W odwołaniu nie odniesiono się do kwestii jego spóźnionego wniesienia, nie zakwestionowano prawidłowości doręczenia decyzji, nie zawarto też prośby o przywrócenie terminu. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca, prawidłowo pouczona w decyzji o środkach zaskarżenia, uchybiła określonemu w art. 223 § 2 pkt 1 o.p., 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, co czyniło jej odwołanie bezskutecznym. W konsekwencji merytoryczne rozpatrywanie odwołania przez organ było niedopuszczalne, a z uwagi na brak stosownego wniosku niedopuszczalnym było także ewentualne rozważanie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W efekcie organ II instancji zobligowany był, na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 do wydania decyzji o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Legalności tego rozstrzygnięcia nie podważa argumentacja zawarta w skardze oraz dołączona dokumentacja wskazująca na stan zdrowia skarżącej. W ocenie Sądu pisma skarżącej z [...] czerwca 2021 r. nie można też uznać za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samo stwierdzenie, że skarżąca przeprasza za to, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania jest niewystarczające, żeby zakwalifikować pismo jako wniosek o przywrócenie terminu. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze, zaś materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie prawidłowo, a organ w tym zakresie zweryfikował odbiór decyzji i wysłanie odwołania. Zarówno zatem ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa nie budzą zastrzeżeń i jako takie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 122 i 187 o.p. organ podatkowy podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonał jego rzetelnej oceny. Jednocześnie Sąd podkreśla, że kontroli podlegała w niniejszej sprawie jedynie decyzja organu II instancji stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia odwołania. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 128 o.p., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346). Mając jednak na uwadze pismo skarżącej z 7 czerwca 2021 r., które w ocenie skarżącej powinno być uznane za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy wskazać, że Sąd z urzędu dostrzega, iż organ II instancji nie zastosował szczególnych przepisów wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), obowiązujących również w dacie wniesienia odwołania przez skarżącą. Ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 - zwanej nadal ustawą zmieniającą), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r., dodany został art. 15 zzzzzn2, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl natomiast art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ww. ustawy, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że przez użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "przepisy prawa administracyjnego" należy rozumieć również przepisy prawa podatkowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r. sygn. akt III FSK 3975/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 627/21). Art. 15zzzzzn2 będzie miał zatem zastosowanie również do terminów przewidzianych w Ordynacji podatkowej. Argumentując takie stanowisko, należy zauważyć, że pojęcie "przepisów prawa administracyjnego", użyte przez ustawodawcę w powołanym artykule, nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując zatem wykładni powyższej normy podkreślić należy, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu, zwłaszcza jeśli rezultat wykładni językowej może burzyć podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy. Jeżeli zaś chodzi o cel wprowadzenia przez ustawodawcę powyższej regulacji, Sąd nie ma w tym zakresie wątpliwości, że była nim ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie stanu epidemii. Nie sposób przyjąć, że zgodne z zamiarem ustawodawcy jest różnicowanie faktu udzielenia ochrony ze względu na miejsce skodyfikowania przepisów procesowych, na podstawie których jest prowadzone postępowanie. Nie ma przy tym wątpliwości, że prawo podatkowe należy do prawa publicznego i choć preferuje interes ogółu, to z drugiej strony powinno to skutkować zwiększoną ochroną podatnika. Co więcej, przepisy p.p.s.a. nie różnicują spraw ogólnoadministracyjnych od spraw podatkowych. Art. 1 p.p.s.a. normuje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Należy zatem przyjąć, że art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Konstatacja ta jest tym bardziej słuszna, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień strony) zatem jest terminem przewidzianym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5. Regulacja przewidziana w powołanym artykule nie oznacza wyłączenia ogólnych reguł postępowania odnośnie do zasad wnoszenia środków odwoławczych, w tym stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub przywracania terminu do wniesienia odwołania, lecz stanowi nową, dodatkową procedurę w okresie obowiązywania stanu epidemii. Wymaga ona od organu administracji podjęcia dodatkowych czynności. Analizowany przepis należy stosować w ten sposób, że odnośnie do terminów, którym uchybiono, organ zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn˛ ust. 1), wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2), a jeżeli postępowanie prowadzone jest na postawie przepisów K.p.a., poucza o treści ust. 3 tego przepisu, wydłużającego termin siedmiodniowy z art. 58 § 2 K.p.a. do 30 dni. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a. czy o.p., wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie pouczył skarżącej o treści powyższej regulacji, ani nie zawiadomił jej o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (o fakcie uchybienia terminowi zawiadomił stronę tylko organ I instancji), a także nie wyznaczył stronie terminu 30 dniowego na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co skutkuje tym, że skarżącej od daty otrzymania powyższego wyroku biegnie 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Przy czym we wniosku tym strona winna uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy i jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (czyli wniesienia odwołania). Strona skarżąca nie może ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa, zaś organy były zobowiązane do udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania. Z uwagi jednak na brak pouczenia organu odwoławczego w zakresie możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Sąd stwierdza, że otwiera to skarżącej możliwość złożenia takiego wniosku. Sąd informuje, że postanowienie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostanie wydane przez referendarza sądowego zgodnie z art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.