I SA/Po 897/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Skwierzyńska Sędziowie NSA Sylwia Zapalska (spr.) NSA Jerzy Małecki Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w podatku rolnym tj. II raty za 2009 rok. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] Nr [...]; /-/ J.Małecki /-/ M.Skwierzyńska /-/ S.Zapalska J. W. wniósł w dniu (...) o umorzenie II raty podatku rolnego za 2009r., powołując się na okoliczność wystąpienia suszy, która potwierdzona została przez komisję powołaną przez wojewodę do szacowania szkód. Burmistrz decyzją z dnia (...) na podstawie przepisów art. 67a § 1 pkt 3, art. 207 i art. 210 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005, Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) odmówił J. W. umorzenia zaległości z tytułu II raty w podatku rolnym za 2009r. w kwocie (...) zł. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, iż z przepisu art. 13c ustawy o podatku rolnym wynika, że aby można było udzielić podatnikowi podatku rolnego ulgi poprzez zaniechanie ustalenia lub poboru podatku rolnego muszą jednocześnie zaistnieć dwie przesłanki: a) musi wystąpić klęska żywiołowa, b) klęska żywiołowa powinna spowodować istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lun martwym albo drzewostanie. Z kolei stosownie do art. 5 ustawy z 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558, z późn. zm.), organem uprawnionym do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej jest Rada Ministrów, która dokonuje tego w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie to powinno zostać ogłoszone w Dzienniku Ustaw oraz w sposób umożliwiający wszystkim łatwe i szybkie zapoznanie się z jego treścią. Podaje się je ponadto do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia właściwego wojewody przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze. Wymieniona ustawa zobowiązuje redaktorów naczelnych dzienników oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych do niezwłocznego, nieodpłatnego podania do publicznej wiadomości rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej. W kontekście powyższego Burmistrz podkreślił, że klęska suszy w 2008r. nie była klęską żywiołową, Rada Ministrów nie wydała bowiem stosownego rozporządzenia ogłaszającego stan klęski żywiołowej dla Gminy oraz gmin sąsiednich. Tym samym nie było podstaw do zaniechania poboru podatku na podstawie przepisu art. 13c ustawy o podatku rolnym. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz ustalił również, iż J. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. (...) ha ((...) ha przeliczeniowych). Miesięczny dochód z tego gospodarstwa, obliczony w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, wynosi (...) zł. Na terenie Gminy wnioskodawca posiada również gospodarstwo rolne o pow. (...) ha ((...) ha przeliczeniowych), a miesięczny dochód z tego gospodarstwa wynosi (...) zł. Ustalił także, iż J. W. otrzymał w 2008r. zasiłek jednorazowy w ramach pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w wysokości (...) zł oraz kwotę (...) zł tytułem wsparcia bezpośredniego. Ponadto jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy ponosi on wydatki w kwocie (...) zł. W ocenie Burmistrza z sytuacji materialnej oraz rodzinnej wnioskodawczy wynika, iż zapłata kwoty (...) zł nie zagrozi jego egzystencji (pomoc społeczna przysługuje osobie, której dochód nie przekracza kwoty (...) zł). Jednocześnie uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z interesem publicznym, gdyż uszczupliłoby i tak niewystarczające na realizację zadań ustawowych dochody gminy. W konsekwencji Burmistrz nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości w oparciu o przepis art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Od powyższej decyzji J. W. wniósł odwołanie, kwestionując stanowisko, że tylko Rada Ministrów jest uprawniona do stwierdzania wystąpienia klęski żywiołowej. Podkreślił przy tym, iż według załączonej do wniosku o umorzenie opinii wojewody w roku 2008 na terenie Województwa wystąpiła klęska suszy. Z dokumentu tego wynika również wysokość utraconego dochodu. Orzekając na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, mając na uwadze sytuację majątkową wnioskodawcy, iż nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające zapłatę zaległości podatkowych. Obniżenie dochodów stanowi bowiem ryzyko gospodarcze przy każdej działalności, w tym i rolniczej. Podkreśliło, iż J. W. przekroczył o kwotę (...) zł kwotę stanowiącą podstawę do udzielenia pomocy społecznej w rodzinie. Z tej kwoty może być więc dokonywana spłata zaległości podatkowych. Kolegium wyjaśniło także, iż na terenie Gminy nie został ogłoszony stan klęski żywiołowej. Nie zostały więc spełnione przesłanki, o których mowa w przepisie art. 13c ustawy o podatku rolnym. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Kolegium nie znajduje podstaw do zmiany swojego stanowiska i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami postępowania i nie tylko samej decyzji, ale także procedowania organu przed jej wydaniem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w postępowaniu przed sądem I instancji obowiązuje zasada oficjalności, w myśl której nie jest on związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych, a z drugiej poprzez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego – zakaz reformationis in peius. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd podkreśla, iż instytucja ulgi w spłacie zaległości podatkowych w postaci odroczenia, rozłożenia na raty bądź umorzenia uregulowana została w art. 67a § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005, Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami organ podatkowy na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w wypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a bądź umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie organ podatkowy ma obowiązek brać pod uwagę oba te interesy i muszą one posiadać tę samą ocenę. Należy ona do organu wydającego decyzję i od jego woli wyrażonej w uzasadnieniu decyzji zależeć będzie skorzystanie z ulgi w postaci umorzenia zaległości w całości, albo w części. Nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja dotycząca umorzenia jest decyzją uznaniową i uznanie to jest modyfikowane przez interes podatnika i interes publiczny. Również nie ma wątpliwości, że umorzenie zaległości jest ulgą, przywilejem i nie może stanowić środka do unikania zredukowania zadłużenia wobec Skarbu Państwa. Udzielenie przywilejów podatkowych w tym umorzenie jest wyjątkiem od ogólnej zasady powszechności opodatkowania. Organy podatkowe mogą korzystać z tej instytucji w sposób wyjątkowy przy zastosowaniu wszelkich reguł zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej. W postępowaniu o umorzenie zaległości obowiązek wskazania dowodów spoczywa na podatniku, bowiem to on domaga się, by te dowody świadczące o jego interesie ocenione zostały przez organy podatkowe korzystnie dla niego. Chodzi tu o takie dowody, które w sposób wiarygodny przedstawiałyby aktualną sytuację finansową podatnika z daty orzekania o umorzeniu. W tym miejscu Sąd zwraca również uwagę, iż w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA o sygn. FSK 2211/04, I SA/Lu 220/08) oraz w doktrynie (S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, LexisNexis 2007, s. 316 – 317) wskazuje się, iż "ograniczenie definicji ważnego interesu podatnika wyłącznie do nadzwyczajnych nieprzewidywalnych zdarzeń losowych, mających bezpośredni wpływ na sytuację podatnika byłoby zbyt daleko idące. Interes podatnika, w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3, należy widzieć bardziej szeroko, mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków najbliższej rodziny podatnika. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania zaległości podatkowych do przypadków, w których podatnik – wskutek uiszczenia podatku – miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść podatnika". W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył umorzenia zaległości z tytułu II raty podatku rolnego za 2008r. Organy podatkowe nie były zatem uprawnione, z uwagi na związanie treścią żądania wnioskodawcy, do oceny, czy w ramach prowadzonego postępowania o umorzenie zaistniały przesłanki do zaniechania ustalenia lub poboru podatku rolnego, w oparciu o treść art. 13c ustawy z 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. 2006, Nr 136, poz. 969, z późn. zm.). Należy bowiem podkreślić, iż instytucja zaniechania ustalenia lub poboru podatku, choćby z uwagi na odmienne przesłanki jej zastosowania, jest instytucją odrębną od umorzenia zaległości podatkowej. Okoliczność wystąpienia suszy na terenie, na którym J. W. prowadzi gospodarstwo rolne organy podatkowe winny natomiast ocenić w kontekście istnienia ważnego interesu podatnika bądź interesu publicznego (art. 67a § 1 pkt 3 O.p.), czego jednak nie uczyniły. Ograniczyły się jedynie do ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy oraz skonstatowania, że zapłata kwoty (...) zł nie zagrozi egzystencji podatnika (s. 6 – 7 decyzji Burmistrza k. 24v – 24a akt pod.; s. 3 decyzji Kolegium, k. 3 akt odwoł.). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, nie oceniły również w sposób właściwy, czy wnioskodawca udowodnił istnienie przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości podatkowych. Wreszcie nie zawarły w swoich decyzjach prawidłowego uzasadnienia prawnego odmowy umorzenia przedmiotowych zaległości. Naruszyły więc przepisy art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wyrażoną w art. 121 § 1 ustawy zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, która nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym. Rozpoznając ponownie sprawę, organy podatkowe winny ocenić, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowej zaległości, przede wszystkim w kontekście wystąpienia klęski suszy w 2008r. obejmującej teren gospodarstwa, przyjmując jednocześnie, iż pojęcie ważnego interesu podatnika nie ogranicza się do nadzwyczajnych okoliczności, na które nie miał on wpływu, ale obejmuje również normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak i konieczność ponoszenia wydatków. Na marginesie Sąd wyjaśnia także, iż ulga związana z wystąpieniem klęski żywiołowej polega na zaniechaniu ustalania podatku rolnego lub zaniechaniu jego poboru w całości lub części w zależności od rozmiarów strat (art. 13c ust. 1 ustawy o podatku rolnym). W ustawie tej "zaniechania" przyznaje się w razie wystąpienia klęski żywiołowej, bez pozostawienia organom podatkowym możliwości wyboru rodzaju rozstrzygnięcia. W razie wystąpienia szkód powstałych w wyniku klęski żywiołowej, organ podatkowy zobligowany jest, na wniosek podatnika, do wydania decyzji, w której zaniecha ustalania lub poboru podatku rolnego. Z przepisu art. 13c ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, iż aby można było udzielić podatnikowi podatku rolnego ulgi, potocznie tzw. klęskowej, muszą jednocześnie zaistnieć dwie przesłanki: 1) musi wystąpić klęska żywiołowa, 2) klęska żywiołowa powinna spowodować istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. Ustawodawca w ustawie o podatku rolnym nie wyjaśnia ani pojęcia "klęska żywiołowa", ani też nie daje odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez określenie "wystąpienie klęski żywiołowej". Legalną definicję "klęski żywiołowej" zawiera ustawa z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, "klęską żywiołową" jest katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. W ustawie tej katastrofa naturalna została określona jako "zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu". Natomiast awaria techniczna to "gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości". W ocenie Sądu nie należy wprost odnosić powoływanej tu definicji "klęski żywiołowej" z ustawy z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej do pojęcia "wystąpienia klęski żywiołowej" jako przesłanki zastosowania ulgi w przepisie art. 13c ustawy podatkowej. Wystąpienie klęski żywiołowej, nawet w rozumieniu omawianej tu legalnej definicji, wcale nie musi pociągać za sobą ogłaszania przez władze publiczne "stanu klęski żywiołowej". Oznacza to, iż dla potrzeb omawianej ulgi w podatku rolnym należy kłaść większy nacisk na zaistnienie skutków wystąpienia klęski żywiołowej, czyli istotnej szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ J. Małecki /-/ M. Skwierzyńska /-/ S. Zapalska