I SA/Po 977/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem (spr.) WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 marca 2022 r. sprawy ze skargi E.K na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę Pismem z [...] maja 2020 r. E. K. (dalej zwana również skarżącą) wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości bądź ponowne przeliczenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w T. przy ul. [...]. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...]: 1) odmówił skarżącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha (ówcześnie oznaczonej nr [...]) położonych w obrębie "D" miasta T. wywłaszczonych od H. i M. małżonków I. na rzecz Skarbu państwa uchwałą nr [...] r. Miejskiej Rady Narodowej w T. z [...] czerwca 1986 r. w sprawie uchwalanie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania terenu pod budownictwo jednorodzinne przy ul. [...] w T. oraz zmiany planu ogólnego miasta [...]; 2) odmówił wypłaty dodatkowego odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości; 3) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], położonych w obrębie "D" miasta [...]. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w zakresie pkt 1 i 2 sentencji. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że Starosta zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie działek wskazanych w punkcie 1 zaskarżonej decyzji tj. działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie D miasta [...], ponieważ punkt 3 decyzji Starosty z [...] stycznia 2021 r. stał się prawomocny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta winien przede wszystkim ustalić, czy nieruchomości objęte wnioskiem były w ogóle wywłaszczone, jeśli tak, to na jaki cel nastąpiło wywłaszczenie oraz czy ówczesnym właścicielom nieruchomości przysługiwało odszkodowanie. Organ odwoławczy wskazał również, że organ pierwszej instancji w każdym postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości zobowiązany jest do zbadania, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja czynna do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...]: 1) odmówił skarżącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w udziale [...] części obecnie oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha (ówcześnie oznaczonych jako działka nr [...]) położonych w obrębie "D" miasta T. wywłaszczonych od M. I. na rzecz Skarbu Państwa; 2) odmówił wypłaty dodatkowego odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił, że aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] grudnia 1986 r. została zawarta umowa sprzedaży w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.), na mocy której M. i H. małżonkowie I. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w T. – ulica [...] za cenę [...] zł. Nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie ul. [...] i [...]. W ocenie Starosty domniemywać należy, że zbywcy otrzymali kwotę odpowiadającą cenie sprzedaży. Ustalono również, że działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki oznaczone numerami [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...], o pow. [...] ha. Działki nr [...] i [...] stanowiły drogi. Natomiast z działki nr [...] o pow. [...] ha powstały działki oznaczone nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Z powyższego wynika jednoznacznie, że działki oznaczone obecnie nr: [...], [...], [...] i [...] były przedmiotem wywłaszczenia. Ustalono również, że skarżąca jest jedną ze spadkobierczyń swojego ojca M. I. w związku z czym posiada legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie co do udziału [...] części. Skarżąca nie jest natomiast uprawniona do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskutek dziedziczenia tego prawa po matce H. I.. W obrocie prawnym nie ma bowiem prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. I., bądź poświadczenia dziedziczenia, z którego by wynikało, że skarżąca jest spadkobierczynią zmarłej H. I.. W ocenie Starosty w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] zastosowanie znajduje art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Wyjaśniono, że nieruchomość oznaczona jako działa nr [...] o pow. [...] ha, aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] lutego 1988 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz W. i B. małżonków W., których prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Naczelnika Miasta T. z [...] września 1987 r. została nadana na własność I. L., którego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Z kolei nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] marca 1988 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz P. i Z. małżonków K., których prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Pismem z [...] sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r., w którym żądała uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie jej zmianę poprzez przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]. Wojewoda decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] zastosowanie znajdują postanowienia art. 229 u.g.n. Prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] oraz prawo własności działki nr [...] zostały ujawnione w księgach wieczystych. Nie ma żadnych wątpliwości, że zarówno prawa użytkowania wieczystego, jak i prawo własności zostały ustanowione na niniejszych działkach i ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie u.g.n. W tym kontekście wskazano, że wobec zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. organy administracji nie mają obowiązku badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy nastąpiła jego realizacja. Odnosząc się do zarzutów odwołania, zgodzono się ze skarżącą, że działka nr [...] nie została nabyta przez I. L. w drodze umowy sprzedaży, lecz na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] o otrzymaniu na własność działki budowlanej z [...] września 1987 r. Zaznaczono jednak, że prawo własności tej działki zostało wpisane do księgi wieczystej [...] Działka nr [...] nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko osoby prywatnej, więc zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Skoro część nieruchomości objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa to nie może dojść do zwrotu. Wyjaśniono również, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił podstawę wywłaszczenia działek nr [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości i o odmowie wypłaty dodatkowego odszkodowania. Nie dopatrzono się naruszeń art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Odnosząc się do kwestii przyznania odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...], wyjaśniono, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] grudnia 1986 r., w której wskazano kwotę odszkodowania oraz dokument w przedmiocie ustalenia wartości gruntu, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tego rozstrzygnięcia. Odszkodowanie za wywłaszczenie wskazanej nieruchomości zostało już ustalone. Powyższa okoliczność wyłącza możliwość ustalenia nowej kwoty odszkodowania. Pismem z [...] października 2021 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody z [...] września 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, gdyż nie zbadano, czy nieruchomości nr [...], [...], [...] zostały użyte na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, w tym kontekście skarżąca wskazała, że ma podejrzenia, że co najmniej jedna z działek była wykorzystana na inne cele np. prowadzenia działalności gospodarczej, tj. działka nr [...] co było niezgodnie z dokumentacją będącą podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowych, a tym samym dokonanie ich niesłusznego wywłaszczenia i niezwrócenie tej nieruchomości; 2) art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i ograniczenie się tylko do badania przesłanek z art. 136 ust 3 tej ustawy, tj. braku możliwości żądania zwrotu nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji, w sytuacji, gdy wskazuje się, że nieruchomości te mogły zostać wykorzystane na inny cel niż wskazany w decyzji, a nie że stały się zbędne na ten cel, co tym samym uzasadnia podjęcie wcześniejszej decyzji o zwrocie nieruchomości; 3) art. 130 u.g.n. poprzez wypłacenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w wysokości mniejszej niż ich rzeczywista wartość, a więc działanie na szkodę właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz w związku z brakiem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym nieustaleniem wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczenie; 4) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a tym samym nieustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, co wpłynęłoby na prawidłowe ustalenie wartości odszkodowania, a także niewyjaśnieniu przez organ, na jakiej podstawie wyłączona jest możliwość ustalenia prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego aktu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie przy tym do postanowień art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotne są jednak postanowienia art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przytoczony przepis wyłącza roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. i ma on na celu utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Dla przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Po drugie sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r. Po trzecie zaś prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej. Uwzględniając uregulowania ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać w istocie dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotny z tego punktu widzenia jest fakt, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma bowiem fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (poprzez wpis), a nie tylko jego nabycie. W obu przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do postanowień art. 29 powołanej ustawy wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. W kontekście argumentów skargi wskazać należy, że w sytuacji objętej hipotezą art. 229 u.g.n., organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sam fakt, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r. wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. W opinii Sądu organy w sposób odpowiadający prawu wykazały, że zmaterializowały się wszystkie z przesłanek warunkujących zastosowanie dyspozycji art. 229 u.g.n. W ślad za organami wyjaśnić należy, że nieruchomość oznaczona jako działa nr [...] o pow. [...] ha, aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] lutego 1988 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz W. i B. małżonków W., których prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1987 r. została nadana na własność I. L., którego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Z kolei nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] marca 1988 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz P. i Z. małżonków K., których prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] Fakt, że działka nr [...] nie została nabyta przez I. L. w drodze umowy sprzedaży, lecz na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1987 r. o otrzymaniu na własność działki budowlanej nie wyłącza zastosowania postanowień art. 229 u.g.n. Pojęcia sprzedaży, o której mowa w tym przepisie nie można ograniczać jedynie do zbycia nieruchomości w wyniku realizacji umowy sprzedaży uregulowanej przepisami k.c. Celem art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1987 r. (k. [...]) I. L. nadano na własność działkę nr [...]. Co przy tym istotne I. L. został w zamian za nabycie prawa własności działki zobowiązany do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...]zł będącej równowartością odszkodowania za otrzymaną własność działki. W tego rodzaju sytuacji nie może budzić wątpliwości, że nabycie przez I. L. własności działki nr [...] miało charakter odpłatny. W związku z powyższym należy przyjąć, że nabycie własności wskazanej działki mieści się w pojęciu sprzedaży, o której mowa w art. 229 u.g.n. Aprobata innego rodzaju rozwiązania skutkowałaby naruszeniem praw osoby trzeciej, która w sposób odpłatny na skutek wydania decyzji administracyjnej dokonała nabycia wywłaszczonej wcześniej nieruchomości, jak również prowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów, które odpłatnie nabyły własność wywłaszczonej uprzednio nieruchomości w zależności od tego, czy nabycie to nastąpiło w formie umowy sprzedaży regulowanej postanowieniami k.c., czy też w drodze administracyjnoprawnej na skutek wydania decyzji na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.). Co więcej, tak jak wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z 21 marca 2018 r., II SA/Po 1149/17 brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Wydając poddaną sądowej kontroli decyzję, trafnie wyjaśniono również, że odszkodowanie za wywłaszczenie objętych postępowaniem nieruchomości zostało już ustalone, co wyłącza możliwość ustalenia nowego odszkodowania. W tym kontekście trafnie zwrócono uwagę na umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1986 r., rep. A nr [...]. Umowa ta została zawarta w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.). Na jej mocy M. i H. małżonkowie I. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w T. – ulica [...] za cenę [...] zł. Podkreślić również należy, że u.g.n. nie zawiera regulacji umożliwiających "ponowne przeliczenie" przyznanego w przeszłości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podsumowując należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi poddana kontroli sądu decyzja odpowiada prawu. Decyzja ta nie narusza postanowień u.g.n. a toku poprzedzającego jej wydanie postępowania nie naruszono reguł postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzeczono jak w sentencji.