I SAB/Po 6/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącej spółki z [...]r. o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A Sp. z o. o. w P. (dalej: "Spółka"), pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożył wniosek o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek od kwoty [...] zł, naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podano, iż w obecnej chwili, w związku z działaniami poprzedniego zarządu Spółki, znalazła się ona w bardzo trudnej sytuacji gospodarczej. Z uwagi na prowadzone postępowania egzekucyjne Spółka w 2012 r. dwukrotnie miała zablokowane rachunki bankowe. Aktualnie Spółka zatrudnia [...] osoby. Zatem ogłoszenie upadłości likwidacyjnej Spółki skutkować będzie koniecznością rozwiązania umów z pracownikami. Mając na uwadze powyższe, Spółka podniosła, że umorzenie należności, których dotyczy przedmiotowy wniosek uwarunkowane jest zarówno ważnym interesem Wnioskodawcy, jak i interesem publicznym, o którym mowa w art. 56 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "ustawa o finansach publicznych"). W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. (dalej w skrócie: "Dyrektor WGNUMP"), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - poinformował Wnioskodawcę o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W piśmie tym organ administracji wskazał, iż w świetle obowiązującego prawa brak jest przepisów umożliwiających umarzanie odsetek od nieterminowej zapłaty rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 5 ustawy o finansach publicznych przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Zdaniem Dyrektora WGNUMP, w sprawach opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego z ww. zakresu, właściwe są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), które nie zawierają regulacji w ww. sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., skierowanym do Dyrektora WGNUMP, Spółka wniosła ponownie o załatwienie sprawy dotyczącej pierwotnego wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu powyższego pisma Spółka wskazała, że w związku ze złożonym przez nią wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie umorzenia odsetek wynikających z nieterminowej zapłaty rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa organ, do którego przedmiotowy wniosek został skierowany, zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), winien wszcząć postępowanie administracyjne. Postępowanie to winno zaś zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w treści art. 104 § 1 K.p.a., zawierającego wszystkie elementy przewidziane w procedurze administracyjnej, w tym pouczenie o możliwości jego zaskarżenia. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor WGNUMP, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o umorzenie należności z dnia [...] czerwca 2013 r. W piśmie tym organ podkreślił, że kwestie związane z uiszczaniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, iż opłata za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym i to bez względu na źródło powstania samego prawa. W związku z powyższym zastrzeżono, iż w przypadku nieuregulowania odsetek w terminie, Miasto P. wystąpi na drogę postępowania sądowego. Ponieważ zdaniem Spółki powyższe pismo w dalszym ciągu nie stanowiło załatwienia sprawy zgodnego z treścią przepisów procedury administracyjnej, kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Wnioskodawca złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium") zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie. Kolegium, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], uwzględniło zażalenie i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Kolegium podniosło, że załatwienie sprawy wniesionej przez Spółkę powinno przybrać postać jednego z dwóch możliwych wariantów zakończenia sprawy: (1) jeżeli organ uzna się za kompetentny do załatwienia wystosowanego żądania - wydaje w tej sprawie stosowną decyzję, (2) jeżeli natomiast uzna, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem pismo Dyrektora WGNUMP z dnia [...] lutego 2014 r. nie ma formy ani decyzji, ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, Kolegium wyznaczyło organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] lutego 2014 r. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, Dyrektor WGNUMP, pismem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], ponownie przesłał do Wnioskodawcy informację o braku możliwości umorzenia należności, której dotyczyło pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ podtrzymał stanowisko zawarte w pismach z dnia [...] lipca oraz [...] sierpnia 2013 r. Dodatkowo wyjaśnił, że stanowisko to potwierdziło Ministerstwo Finansów w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...]. Ponieważ zdaniem Spółki, powyższa informacja w dalszym ciągu nie spełniała wymagań określonych w K.p.a., pismem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka wniosła po raz kolejny zażalenie do Kolegium. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], Kolegium uznało zażalenie Spółki za w całości zasadne i po raz drugi wyznaczyło organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy ([...] kwietnia 2014 r.). W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Kolegium w sposób jednoznaczny wskazało, że wniosek Spółki o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste powinien być załatwiony poprzez wydanie jednego z dwóch opisanych w postanowieniu Kolegium rozstrzygnięć. Prezydent Miasta P. w dniu [...] kwietnia 2014 r. jeszcze raz skierował do Spółki informację, w której w całości podtrzymał stanowisko zawarte w swojej dotychczasowej korespondencji. W związku z powyższym Spółka, pismem z dnia [...] maja 2014 r. ponownie złożyła do Kolegium zażalenie na nierozpoznanie przez Prezydenta Miasta P. sprawy w terminie. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium stwierdziło, że wyczerpało już wszelkie dostępne mu środki prawne umożliwiające załatwienie wniosku Spółki i na obecnym etapie postępowania sprawa może zostać załatwiona wyłącznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym Spółka, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta P. do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przepisami K.p.a., 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny 4) zasądzenie od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższej skargi Spółka w całej rozciągłości podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia zawarte w kolejnych zażaleniach kierowanych do Kolegium. Jak skarżąca wskazała mianowicie w dotychczasowych zażaleniach kierowanych do Kolegium, co prawda w treści art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stwierdzono, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego, jednakże w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej z opisanych w wyżej przytoczonym przepisie czynności. Dyrektor WGNUMP odmówił bowiem umorzenia należności, zgodnie z wnioskiem Spółki. Ponieważ czynność ta nie została wymieniona wprost w treści art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zatem zdaniem skarżącej na zasadach ogólnych, winna zostać dokonana w oparciu o przepisy K.p.a. Spółka zauważyła następnie, że na obecnym etapie postępowania nie kwestionuje ona samej merytorycznej treści rozstrzygnięcia WGNUMP, które było już kilkakrotnie przedstawiane w niniejszej sprawie. Skarżąca kwestionuje natomiast formę, w jakiej to rozstrzygnięcie jest każdorazowo przekazywane Spółce. W chwili obecnej bowiem skarżąca, z uwagi na brak wydania decyzji zgodnej z przepisami K.p.a. nie ma możności jej zaskarżenia w trybie wskazanym w tym Kodeksie. W odpowiedzi na powyższą skargę, Prezydent Miasta P. wniósł o jej odrzucenie. Organ ten podniósł, że kwestie związane z uiszczaniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej regulują przepisy ustawy z o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawnego świadczenia okresowego, które obciąża każdoczesnego użytkownika wieczystego. Stosownie do postanowień art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, przepisów dotyczących umarzania nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłat na raty określają odrębne przepisy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa m. in. zasady rozkładania na oprocentowane raty pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej, odraczania terminu opłaty rocznej nieprzekraczającego danego roku kalendarzowego, udzielenia bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych. Rozpatrywanie ww. spraw nie odbywa się na podstawie przepisów K.p.a. Spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, a zatem nie można uznać, aby spór cywilnoprawny uzyskał charakter sprawy administracyjnej i mógł być rozpoznany w trybie K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Wskazać należy, że skarżąca spółka, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła wniosek o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek od kwoty [...] zł, naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...]. Mimo dwukrotnego wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. terminu załatwienia sprawy sprawa ta nie została rozpoznana w trybie administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uwzględnił zażalenie skarżącej i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r. Po ponownym wniesieniu zażalenia przez skarżącą spółkę SKO, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., uznało zażalenie za w całości zasadne i po raz drugi wyznaczyło organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia [...] kwietnia 2014 r. Podkreślić także należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. SKO w sposób jednoznaczny wskazało, że wniosek skarżącej spółki o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste powinien być załatwiony poprzez wydanie jednego z dwóch potencjalnych rozstrzygnięć. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli organ pierwszej instancji uzna się za kompetentny do załatwienia wystosowanego żądania winien wydać w tej sprawie decyzję. Natomiast jeżeli uzna, że żądanie zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, którego podstawą prawną może być art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ, pozostając w bezczynności, zdaje się nie dostrzegać, że w poddanej kontroli sądowej sprawie problem leży po stronie formy, w jakiej powinno nastąpić rozstrzygnięcie sprawy, a nie jej treści. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnym lub wydanie aktu odmawiającego wszczęcia postępowania, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. W tym drugim przypadku organ jest jednak także zobowiązany uwzględniać reguły procesu administracyjnego, a w szczególności działać w formach przewidzianych w tym postępowaniu. Oznaczą, że nawet gdy organ administracji publicznej przekonany jest, że żądanie z jakim zwrócił się podmiot nie stanowi sprawy administracyjnej i nie może zostać uwzględnione w postępowaniu administracyjny, winien dać wyraz temu przekonaniu w we właściwej dla tego postępowania formie. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Sąd na tym etapie postępowania nie ma podstaw do kwestionowania formułowanego w pismach adresowanych do skarżącej stanowiska organu pierwszej instancji co do zasady. Sąd nie rozstrzyga zatem, czy sprawa stanowi przedmiot postępowania administracyjnego, czy nie. Na marginesie wypada zaznaczyć, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, a ewentualne wskazania w tym przedmiocie poczynione przez Sąd nie byłyby dla organu wiążące. Organ jest jednak zobowiązany, by stanowisko w zakresie możliwości lub odmowy prowadzenia postępowania administracyjnego przedstawione zostało w odpowiedniej formie. Wobec powyższego Prezydent Miasta P. jest zobowiązany do rozpatrzenia – w trybie przewidzianym dla rozstrzygania spraw administracyjnych – wniosku skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. o umorzenie należności pieniężnej z tytułu odsetek od kwoty [...] zł, naliczonych w związku z nieterminową płatnością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...]. Żądanie skarżącej spółki może prowadzić bądź do wydania decyzji, jeżeli organ pierwszej instancji uzna się za właściwy do załatwienia sprawy lub jeżeli organ uzna, że żądanie zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, którego podstawą prawną będzie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. Zachowanie przez organ właściwej formy ma zasadnicze znaczenie dla poddania postępowania przed organem pierwszej instancji kontroli zarówno w trybie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Stwierdzając bezczynność organu administracji publicznej, Sąd orzekł ponadto, że bezczynność Prezydenta Miasta P. maiła miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dwukrotne zignorowanie przez ten organ rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wyznaczających dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Organ wyższej instancji postanowieniami z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. nie tylko wyznaczył Prezydentowi Miasta P. termin na załatwienie sprawy, ale także w uzasadnieniach tych postanowień wyraźnie i jasno wskazał organowi, w jakim trybie sprawa winna być załatwiona. Mimo tego organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do powielania odpowiedzi w formie pisma kierowanego do skarżącej spółki, w wyniku czego przez wiele miesięcy sprawa nie została zakończona w formie właściwej dla postępowania administracyjnego. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki zawartym w skardze. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Za niewymierzaniem organowi grzywny przemawia fakt, że organ, choć z pominięciem właściwej formy, w jakiej winny działać organy administracji publicznej, odnosił się w szeregu pismach do wniosku skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. Bezczynność nie sprowadzała się zatem całkowitej bierności organu administracji publicznej, lecz bezczynność była wynikiem braku zachowania odpowiedniej formy działania organu administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).