II SA/Po 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z [...] kwietnia 2003r. Nr [...]ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego (hurtowni) wraz z infrastrukturą na nieruchomości położonej w Ż. na działkach nr [...] i [...]. Warunki zabudowy ustalono w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ż. uchwalonego przez Radę Miejską Ż. uchwałą Nr IV/28/94 z dnia 28 listopada 1994r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 21, poz. 164 i przepisów szczególnych. Warunki zabudowy wynikające z ustaleń planu miejscowego przewidują projektowaną zabudowę rzemieślniczą z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (symbol planu 126 MN/MR), linię zabudowy ustalono na minimum 15,00 m od krawędzi jezdni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 16 kwietnia 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że M. K. i R. K. jako właściciele nieruchomości graniczącej z działką inwestora (nr [...]) bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w związku z czym wystąpili o wznowienie postępowania. W toku postępowania wznowieniowego ostatecznie orzeczono, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z 16 kwietnia 2003r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie odmówiono uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na upływ 5 letniego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji inwestorowi. Kolegium wskazało, że w postępowaniu wznowieniowym dokonano oceny kwestionowanej decyzji i stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto podniesiono, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomość wskazana przez inwestora była objęta ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i oznaczona symbolem 126 MN/UR, co oznacza, że projektowana może być zabudowa rzemieślnicza z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium usytuowanie budynku handlowego na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę rzemieślniczą nie stanowi sprzeczności z dyrektywami planu i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności w myśl dyspozycji art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli M. i R. K. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy z 16 kwietnia 2003r. podnosząc, że zaskarżona decyzja zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 127 § 3 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] listopada 2009r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało na dotychczasowy tok postępowania administracyjnego i uznało, że prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, gdyż już w postępowaniu wznowieniowym orzeczono o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 kpa. Decyzja ta dotyczy naruszenia procedury administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2009r. wnieśli M. i R. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 16 kwietnia 2003r. oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie [...] zł. Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący podnieśli, że w świetle ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, co skutkuje jej nieważnością z mocy przepisu art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarżący wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy nie przywołała żadnych przepisów szczególnych dotyczących warunków w zakresie komunikacji, czy wymagań infrastruktury, zatem jest wadliwa i rażąco narusza prawo. Skarżący stwierdzili, że wydanie decyzji o stwierdzeniu naruszenia procedury administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na ewidentne naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. z 9 czerwca 1988r. budowa hurtowni nie jest sprzeczna z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 16 kwietnia 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolite jest stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyr. NSA z 9 sierpnia 1990r., IV SA 543/90, OSP 1992, z. 5, poz. 120 z glosami B.Adamiak i J.Borkowskiego ONSA 1991, nr 1, poz. 1). Słusznie zatem podnosi skarżący, że stwierdzenie naruszenia prawa procesowego w postępowaniu wznowieniowym nie może stać na przeszkodzie stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli zaistnieje wada skutkująca stwierdzeniem nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje najdalej idące skutki prawne w indywidualnej sprawie. W postępowaniu administracyjnym należało zatem rozpoznać zarzuty skarżących i ocenić przedmiotową decyzję w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest stwierdzenie, że w toku postępowania wznowieniowego stwierdzono wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że decyzja Burmistrza z 16 kwietnia 2003r. będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Dla oceny tej decyzji pod kątem stwierdzenia jej nieważności istotne są przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji, ponieważ stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Nadto kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym należało zatem rozważyć, czy podstawą stwierdzenia nieważności jest w szczególności przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa, czyli okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie konieczne jest bowiem istnienie szczególnego przepisu ustawowego przewidującego sankcję nieważności za jego naruszenie. Rozważyć należy, czy takim szczególnym przepisem jest art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, bezspornie w dacie ustalenia warunków zabudowy na terenie planowanej inwestycji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta Ż. zatwierdzony uchwałą nr XXVII/113/88 z 9 czerwca 1988r. (Dz.Urz. Woj. Kaliskiego Nr 18, poz. 872). Aktualność powyższego planu w całości została potwierdzona uchwałą Nr XVI/109/93 z dnia 25 marca 1993r. w sprawie oceny aktualności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. (Dz.Urz. Woj. Kaliskiego Nr 20, poz. 150 ze zmianą podjętą uchwałą Nr IV/28/94 z 28 listopada 1994r., Dz.Urz. Woj. K. Nr 21, poz. 164). Zgodnie z ustaleniami planu teren, na którym położona miała być projektowana inwestycja oznaczono symbolem 126MN/UR (w decyzji o warunkach zabudowy błędnie wskazano oznaczenie 126 MN/MR, skoro plan takiego symbolu nie przewiduje), co oznacza projektowaną zabudowę rzemieślniczą z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Zauważyć należy, że dla rozumienia "zabudowy rzemieślniczej" pomocna może być definicja "rzemiosła", której poszukiwać można w treści, obowiązującej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 112, poz. 979 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowił, że rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników. Wyłączeniu z zakresu pojęcia "rzemiosła" podlegała wyłącznie, wymieniona w ust. 4 tego przepisu, działalność w dziedzinach enumeratywnie wymienionych, mianowicie do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Przyjąć można, że działalność gospodarcza dotycząca świadczenia usług została, zatem wyraźnie wyłączona z pojęcia "rzemiosła". Wobec powyższego ponownie rozważyć należy, czy projektowana budowa budynku handlowego (hurtowni) mieści się w pojęciu "zabudowy rzemieślniczej" przewidzianej w planie miejscowym na terenie, gdzie powstać miała planowana inwestycja. Nadto podkreślenia wymaga, że w planie miejscowym ustalono dla rozróżnienia odrębne przeznaczenie terenów pod usługi handlowe, oznaczone symbolem UH i pod rzemiosło, oznaczone symbolem UR, jak w niniejszej sprawie. Wobec powyższego postanowienia decyzji o warunkach zabudowy wymagają w postępowaniu administracyjnym ponownej oceny w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji ponownej oceny wymaga, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zawiera wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności z myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 7 kpa w powiązaniu z sankcją nieważności decyzji przewidzianą w treści art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w żaden sposób nie odniosło się bowiem do tej kwestii, a stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę nie można traktować jako uzupełnienia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym rozważyć również należy, podniesione przez skarżących, zarzuty dotyczące warunków zabudowy wynikających z przepisów szczególnych, np. braku wskazania warunków technicznych, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Jakkolwiek ocena ta winna być dokonana w świetle rażącego naruszenia prawa i wadliwości decyzji o warunkach zabudowy skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a także art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu administracyjnym należy rozpoznać wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem przepisu art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- wskazań i oceny zawartej w niniejszym wyroku. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie II znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a., a w szczególności § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349), z tym że biorąc pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, podstawę zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego w niniejszej sprawie stanowi stawka minimalna. Sąd nie znalazł podstaw do trzykrotnego podwyższenia stawki minimalnej przewidzianej za prowadzenie przedmiotowej sprawy. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie III wyroku znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 152 p.p.s.a. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK