II SA/Po 10/16

Dnia 6 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] października 2015 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 1960 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "pr. wod.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił ustalenia linii brzegu cieku naturalnego Kanał J. według oznakowania przedstawionego w załączniku graficznym do wniosku jako krawędź brzegu wskazana kolorem czerwonym na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystąpił z wnioskiem o ustalenie linii brzegu dla cieku naturalnego rzeki Kanał J. Do wniosku załączono niezbędne informacje, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pr. wod. Wnioskodawca wskazał przy tym, że linia brzegu biegnie wyraźną krawędzią brzegu. Organ I instancji zauważył zarazem, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wod., Marszałek Województwa Wielkopolskiego pełni prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Jak wynika z kolei z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. nr 16, poz. 149), Kanał J. wymieniony jest jako śródlądowa powierzchniowa woda płynąca, istotna dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Następnie organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wnioskodawca został wezwany do ustosunkowania do zarzutów stawianych przez strony, dotyczących m.in. sposobu ustalenia projektowanej linii brzegowej. W odpowiedzi Marszałek Województwa Wielkopolski przesłał pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., lecz w ocenie Prezydenta Miasta P. nie wyjaśniło ono wszystkich wątpliwości. Wobec tego w dniu [...] maja 2015 r. przeprowadzono wizję lokalną, w wyniku której ustalono, że szerokość doliny cieku wynosi od 10 m do 25 m. Koryto cieku znajdujące się w dolinie ma szerokość od 2 do 3 m. Brzegi oraz dno koryta cieku umocnione są płytami betonowymi, które tworzą prosty, uregulowany brzeg cieku. Linia porostu traw znajduje się nad górną krawędzią pływ regulacyjnych. Krawędź koryta cieku jest wyraźna i związana z umocnionym brzegiem płytami betonowymi. Przedłożony do wniosku załączniku graficzny wskazuje, że linia brzegu została wyznaczona na górnej krawędzi skarpy doliny cieku. Ze względu na ukształtowanie terenu w formie kaskady skarp, linia w zależności od lokalizacji biegnie górną krawędzią doliny. Górna krawędź skarpy nie jest wyraźną linią brzegu cieku, nie jest też linią stałego porostu traw oraz nie jest zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej. Mając zatem na uwadze fakt, że proponowana linia brzegu nie została wyznaczona zgodnie z przepisami powołanej ustawy – Prawo wodne, niemożliwe stało jej wyznaczenie w sposób odpowiadający wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego na podstawie art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami i gruntów przyległych został sporządzony prawidłowo, a linia brzegu została wyznaczona poprawnie jako krawędź brzegu (górna krawędź skarpy). Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu jest wszczynane na wniosek. Podmiotem uprawnionym do zainicjowania takiego postępowania jest podmiot legitymujący się interesem prawnym lub faktyczny, przez co należy rozumieć legitymowanie się prawem do wody, prawem rzeczowym do gruntu pokrytego wodą lub gruntu przyległego objętego ustaleniem linii brzegu. W przypadku właściciela wody i gruntu nią pokrytego podmiotami uprawnionymi do uruchomienia omawianego postępowania są organy administracji publicznej i jednostki organizacyjnej wymienione w art. 11 ust. 1 pr. wod., wykonujące uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wod. uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonuje marszałek województwa – w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia linii brzegu cieku naturalnego – Kanału J., który stanowi śródlądową wodę powierzchniową płynącą. Jest on zarazem istotny dla stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, gdyż wymieniono go w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., nr 16m poz. 149), Tym samym nie ulega wątpliwości, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego mógł wystąpić z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie. Linia brzegu ustalana jest według ściśle określonych metod, które zostały wskazane w art. 15 ust. 1 pr. wod. Wynikają one z wymogów hydrologicznych, które mają swoją genezę w naturalnych cechach koryt cieków, czaszach jezior oraz innych naturalnych zbiorników. Ustawodawca określa również sposób wykorzystania tych metod w art. 15 ust. 5-7 pr. wod. Sposoby ustalania linii brzegu tworzą układ hierarchiczny, w którym zastosowanie każdej kolejnej metody uzależnione jest od możliwości ustalenia linii brzegu według sposobu poprzedzającego. Wybór każdej z metod powinien być uzasadniony i wynikać bezpośrednio z cech koryta cieku i warunków hydrologicznych. Informacja o wybranej metodzie oraz jej uzasadnienie powinno znaleźć się w części opisowej projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Nie ma podstaw do odrzucenia możliwości ustalenia linii brzegu na danym obiekcie różnymi metodami, zależnie od charakteru brzegów. Konkludując organ II instancji wskazał, że w pkt 3 części opisowej omawianego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych przewidziano projekt linii brzegu na zasadzie z art. 15 ust. 5 pr. wod., tj. linia ma biec krawędzią brzegu. Niemniej w pkt 6 tego opracowania brakuje informacji, o jakich mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 pr. wod. W projekcie tym nie wskazano bowiem granicy stałego porostu traw. Ponadto na obszarze objętym rozgraniczeniem nie występują takie elementy jak przymuliska, odsypiska i wyspy. Organ II instancji uznał zatem, że przedłożony projekt rozgraniczenia nie odpowiada wymogom z art. 15 ust. 3 pr. wod. Jednocześnie w sytuacji, gdy charakter danych cieków nie wymaga wykazania wszystkich danych, wnioskodawca jest zobowiązany uzyskać zwolnienie z zamieszczania w projekcie wymaganych prawem informacji. Zwolnienie to udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez organ właściwy do ustalenia linii brzegu na wniosek podmiotu występującego z zamiarem ustalenia linii brzegu. Wniosek ten powinien być uzasadniony charakterem koryta cieku, który staje się przedmiotem badania organu zwalniającego. Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych niezawierający wszystkich wymaganych informacji, przy jednoczesnym braku decyzji zwalniającej z zawarcia w nim niektórych danych powoduje, jako niezgodny z wymogami prawa nie może być podstawą ustalenia linii brzegu. W takim przypadku postępowanie administracyjne nie powinno być wszczęte, a właściwy organ administracji publicznej powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia omawianego opracowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. M. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję z dnia [...] października 2015 r., zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 11 ust. 4 pr. wod. przez uznanie, że wnioskodawca ma interes prawny i interes faktyczny do zainicjowania niniejszego postępowania, zwłaszcza że dotyczy ono jedynie części Kanału J., a nie jego całości, (2) art. 15 ust. 1-4 pr. wod. przez uznanie, że organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę do uzupełniania wniosku z dnia [...] października 2014 r., (3) art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, (4) art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i niepogłębianie zaufania stron postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności przez rozpatrywanie sprawy jedynie w odniesieniu do części Kanału J. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa sprawa związana jest z przebudową ul. G. i budową przepustu pod tą ulicą. Niniejsze postępowanie nie dotyczy natomiast ułatwienia uprawy gleby czy polepszenia jej zdolności produkcyjnej. Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie wykonuje zatem w rozważanym przypadku uprawnień właścicielskich. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył referowane wyżej zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że we wniosku z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie linii brzegu nieruchomości gruntowej, tj. rzeki Kanał J., stanowiącej części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb J., miasto P. (k. 4 akt adm. organu I instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "pr. wod."). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pr. wod., linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Jak wynika przy tym z art. 15 ust. 2 pr. wod., linię brzegu ustala się, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny lub interes faktyczny. W tym miejscu należy od razu zauważyć, że w skardze z dnia [...] grudnia 2015 r. M. F. podnosił, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie był podmiotem uprawnionym do zainicjowania procedury ustalenia linii brzegu w przypadku Kanału J. Zarzut ten okazał się jednak nietrafny. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 10 ust. 1 pr. wod., że wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Kanał J. stanowi ciek odpowiadający pojęciu "śródlądowe wody powierzchniowe płynące". Okoliczność tę można uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. W art. 11 pr. wod. został ponadto określony katalog podmiotów, które wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wod., że wspomniane prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej upraw, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 pr. wod. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że prawodawca wyraźnie przesądza, które cieki spełniają wymóg istotności, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wod. Pod poz. 110 w wykazie dla województwa wielkopolskiego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. nr 16, poz. 149) jednoznacznie zaliczono Kanał J. do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że omawiany wymóg istotności odnosi się do samego cieku, a nie do inwestycji, która może ewentualnie towarzyszyć ustaleniu linii brzegu. Nietrafny jest zatem zarzut dotyczący realizacji inwestycji w zakresie ul. G. Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania, należy przyjąć, że Kanał J. odpowiada opisowi z art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wod., a zatem na mocy tego przepisu Marszałek Województwa Wielkopolskie wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w odniesieniu do tego cieku. Tym samym dysponuje on również interesem prawnym, który uzasadnia w świetle art. 15 ust. 2 pr. wod. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pr. wod., podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 4 pr. wod., zawiera: (1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy wraz ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich liczby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowana kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1 :5000, z wykazaniem: (a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, (b) granicy stałego porostu traw, (c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, (d) proponowanej linii brzegu. Ustawodawca określa ponadto tryb ustalania linii brzegu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 5 pr. wod., jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Dopiero, gdy wymóg ten nie zostanie spełniony, linia brzegu w myśl art. 15 ust. 6 pr. wod. biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pr. wod. – linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Wreszcie, jak wynika z art. 15 ust. 7 pr. wod., jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji – granicą plantacji od strony lądu. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na kluczową rolę jaką odgrywa projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (dalej: "projekt rozgraniczenia"). Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, należy stwierdzić, że Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w P. trafnie zwrócił uwagę na niespełnienie wymogów z art. 15 ust. 3 pr. wod. W pkt 3 części opisowej projektu rozgraniczenia, załączonego do wniosku z dnia [...] października 2014 r., wskazano, że projekt linii brzegu części Kanału J. został sporządzony przy uwzględnieniu metody określonej w art. 15 ust. 5 pr. wod., tj. linia brzegu powinna biec krawędzią brzegu (1-3 akt adm. organu I instancji). Niemniej w pkt 6 wymienionego opracowania wnioskodawca wyraźnie oświadczył, że "biorąc pod uwagę przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie zawiera wszystkich informacji, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 [pr. wod.]". Marszałek Województwa Wielkopolskiego dodał, że rozważany projekt nie zawiera wzmianki o granicy stałego porostu traw, przymuliskach, odsypiskach i wyspach. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca przedłożył niekompletny projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, a w konsekwencji wniosek o ustalenie linii brzegowej miał braki. Okoliczność ta w istocie nie była kwestionowana także przez żadną ze stron postępowania. Trzeba zatem zauważyć, że wada ta ma istotne znaczenie. Ustawodawca przewiduje bowiem, że zmiana zakresu projektu rozgraniczenia możliwa jest wyłącznie w trybie art. 15 ust. 4 pr. wod. Zgodnie z tym przepisem organ, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pr. wod., może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, wymienionych w art. 15 ust. 3 pr. wod. Konsekwentnie zatem wykluczyć należy doraźną modyfikację zakresu projektu rozgraniczenia przez wnioskodawcę z pominięciem odpowiedniego zezwolenia organu administracji publicznej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika tymczasem, że Marszałek Województwa Wielkopolski nie tylko nie uzyskał decyzji, o jakiej mowa w art. 15 ust. 4 pr. wod., lecz nawet o nią nie wystąpił. W świetle dotychczasowych uwag był on zatem zobowiązany do przedłożenia kompletnego projektu rozgraniczenia, obejmującego wszystkie elementy wymienione w art. 15 ust. 3 pr. wod. Wymóg ten nie został jednak spełniony, a zatem wykluczone było także orzekanie w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., w świetle którego opisany wyżej brak uniemożliwiał wszczęcie kontrolowanego postępowania. Organ I instancji zobowiązany był zatem przede wszystkim wezwać Marszałka Województwa Wielkopolskiego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") do usunięcia poruszanego braku wniosku. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom niż brak adresu podmiotu je wnoszącego, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trzeba przy tym wyjaśnić, że powyższe wezwanie dotyczyło w niniejszej sprawie przypadku, gdy Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie uzyskał zezwolenia z art. 15 ust. 4 pr. wod. W razie uzyskania tego zezwolenia i spełnienia pozostałych wymogów takie wezwanie byłoby natomiast zbędne. Dlatego też nietrafny okazał się zarzut skarżącego co do naruszenia art. 15 ust. 1-4 pr. wod. Opisane wyżej zaniechanie było zarazem istotne i uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. należy uznać za prawidłowe i jako takie nie podlegało ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd nie przychylił się również do zarzutów skarżącego, iż organ II instancji naruszył art. 6-8 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca w art. 15 pr. wod. nie wymaga ustalenia linii brzegu dla całego przebiegu cieku wodnego. Wnioskodawca mógł zatem skutecznie ograniczyć swoje żądanie jedynie do pewnego fragmentu tego cieku. Istotne dla sprawy okoliczności, które nie zostały dotychczas poruszone przez organy administracji publicznej, będą natomiast mogły być uwzględnione w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skargo jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.