II SA/Po 100/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008r. sprawy ze skargi K. i M. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał M. i K. A., B. A., B. i F. B., H. T. oraz Z. A. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr (...) przy ul. (...) w B. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, iż w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, iż na opisanej działce znajduje się budynek gospodarczy wybudowany samowolnie w latach 70-tych XX wieku, w bardzo złym stanie technicznym, nie nadający się do użytkowania. W czasie kontroli w dniu (...) stwierdzono, że stan techniczny budynku pogorszył się, budynek nie nadaje się do remontu ani odbudowy, grozi zawaleniem i zagraża zdrowiu i życiu ludzi. W dniu (...) organ I instancji wydał decyzję rozbiórki budynku w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Na decyzję organu odwoławczego wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia (...) w sprawie (...) uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja nakazująca rozbiórkę skierowana została do osoby nieżyjącej w dacie wydawania decyzji, w związku z tym należy ustalić spadkobierców po zmarłym S. A. W wyniku wyroku Sądu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu (...) wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z dnia (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji organ I instancji orzekł wydając przedmiotową decyzję. Od decyzji powyższej odwołali się K. i M. A. oraz H. i B. A. K. i M. A. wskazali, że wydana decyzja została skierowana do osób nie mających nic wspólnego ze współwłasnością nieruchomości. Wskazali oni również, że budynek gospodarczy zostanie rozebrany, gdy tylko zostanie zakończone postępowanie o zniesienie współwłasności oraz, że nie jest użytkowany od 1998 r. stąd nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia ludzi. Natomiast H. i B. A. podnieśli, że obowiązek rozbiórki w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został błędnie skierowany do osób nie będących właścicielami nieruchomości (Z. A. oraz H. T.), równocześnie pominięto jednego z właścicieli (H. A.). Podkreślili również, że K. A. i F. B. nie są następcami prawnymi S. A. Pismem z dnia (...) B. A. zawiadomił PINB w P. o wykonaniu decyzji z dnia (...) nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W dniu (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. akta sprawy wraz z odwołaniami. Tego samego dnia na przedmiotowej nieruchomości zostały dokonane przez organ I instancji oględziny robót budowlanych. W protokole oględzin z dnia (...) stwierdzono wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego z wyłączeniem ściany o wysokości 2 m. usytuowanej na granicy z działką sąsiednią. Stwierdzono również, że rozbiórka nie zagraża bezpieczeństwu na terenie działki właściciela, zagrożenie takie istnieje jednak na działce sąsiednie, gdzie pod przedmiotową ścianą zaparkowany był samochód. Następnie w dniu (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kolejnych oględzin robót budowlanych. Stwierdzono wówczas rozebranie części naziemnej obiektu z pozostawieniem stropu piwnicy, pomieszczeń piwnicy, fundamentów, na tropie zalegał gruz z rozbiórki oraz niewielkie fragmenty ściany szczytowej. Decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że ma on obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonane oględziny wskazują, że rozbiórka budynku gospodarczego została wykonana, przedmiot postępowania przestał istnieć, a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, stąd też na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa konieczne stało się umorzenie postępowania odwoławczego. Organ podkreślił, że umorzenie postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie oznacza jego bezzasadności na etapie postępowania w I instancji. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i M. A. Podnieśli oni, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącymi błędami, bowiem nieprawidłowo wskazuje adresatów decyzji poprzez wymienienie osób, które nie są mają nic wspólnego z przedmiotową nieruchomością, pomijając równocześnie jednego ze współwłaścicieli. Wskazali oni również, że organ I instancji dopuścił się ponad trzymiesięcznej zwłoki w przekazaniu akt do organu II instancji. Wreszcie skarżący podnieśli, że decyzja o umorzeniu postępowania jest przedwczesną, bowiem w momencie wniesienia skargi nie został rozebrany cały budynek, co do którego wydano nakaz rozbiórki. Wciąż nie rozebrano części muru oraz fundamentów i piwnicy. Skarżący wskazali również, że rozbiórka budynku dokonana przez B. i H. A. była bezprawna, bowiem w ustawowym terminie wnieśli oni odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia (...) uczestnicy postępowania H. i B. A. poinformowali, że przedmiotowy budynek gospodarczy został całkowicie rozebrany, do pisma załączono zdjęcia przedstawiające prace rozbiórkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, ze uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny, w swoim wyroku z dnia (...), zobowiązał organ II instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania, które wskazałoby poprawnie wszystkich adresatów decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem z przekazanych do Sądu akt sprawy nie wynika, aby czy to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili postępowanie wyjaśniające, kto jest właścicielem budynku gospodarczego, objętego przedmiotową decyzją. Decyzja PINB w P. z dnia (...) nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wyjaśniającego dlaczego obowiązek rozbiórki nałożono na osoby w niej wymienione. Stwierdzenie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż decyzja organu I instancji odpowiadała prawu nie znajduje więc żadnego potwierdzenia w przekazanym do Sądu materiale dowodowym. Akta sprawy dają podstawę do uznania, że doszło do uchybienia przepisowi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) właściwe oznaczenie stron decyzji jest koniecznym elementem każdej decyzji administracyjnej. Niewłaściwe określenie jej adresatów stanowi uchybienie, które może powodować nieważność decyzji. Z tego względu zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie zawierają definicji legalnej pojęcia rozbiórka. Oznacza to, że oceniając w danej sprawie administracyjnej, czy doszło do rozbiórki obiektu budowlanego należy dokonać indywidualnej oceny w konkretnej sprawie administracyjnej. To na organie administracji spoczywa obowiązek stwierdzenia czy budynek przestał istnieć całkowicie, częściowo, czy też nie dokonano żadnych prac w kierunku jego rozebrania. W ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie, na podstawie oględzin robót budowlanych z dnia (...) oraz z dnia (...) nie uzasadnia twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedmiot postępowania, tj. budynek gospodarczy, przestał istnieć, a postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Oba protokoły wskazują, że część budynku przeznaczonego do rozbiórki wciąż istniała w dacie dokonania oględzin. Protokół z dnia (...) wskazuje, że nie została rozebrana ściana o wysokości 2 metrów, natomiast protokół z dnia (...) wskazuje na istniejący strop piwnicy, samą piwnicę oraz fundamenty. Zdaniem Sądu, powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że nie dokonano pełnej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Również zdjęcia dołączone do pisma uczestników postępowania H. i B. A., nie dają możliwości do pełnej oceny, czy przedmiotowy budynek został w całości rozebrany. Również w tym zakresie organ II instancji uchybił przepisom art. 7 oraz 77 § 1 kpa, nakazującym wszechstronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia (...) umorzył postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu wydanie tej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na przebieg sprawy. Jak wyżej wskazano, organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadnie przyjął, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przedmiotowy budynek gospodarczy został rozebrany. Podkreślić jednak należy, iż nawet gdyby doszło do całkowitej rozbiórki obiektu po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpoznaniem odwołania, to nie jest to podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego, chyba że strona cofnęła odwołanie. Umorzenie postępowania odwoławczego pomija kwestię bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jako całości i skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, nakładającej obowiązek ze swej istoty niemożliwy w takich okolicznościach do wykonania. W takiej sytuacji – co do zasady – stosować należy przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zważywszy, iż decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności do organu odwoławczego należały także wnikliwa ocena prawidłowości tej decyzji i przedstawienie stosownej argumentacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż decyzja PINB w P. była prawidłowa, podnosząc że w tym czasie przedmiotowy budynek istniał, nie odnosząc się zaś zupełnie do zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i do kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania rozbiórki. Naruszono więc przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżących sąd zwraca uwagę, że istotnie organ I instancji dopuścił się zwłoki przy przekazaniu sprawy do organu II instancji naruszając tym samym art. 133 kpa. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut, że decyzja organu I instancji została wykonana przez H. i B. A. jest nietrafny, bowiem decyzja ta posiadała przymiot natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 130 § 3 pkt 1 kpa wniesienie środka odwoławczego od decyzji, co do której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności nie powoduje, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Reasumując powyższe rozważania decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co skutkować musi jej uchyleniem. Ponownie rozpatrując sprawę WINB w P. powinien rozpatrzyć odwołania, mając na względzie uwagi poczynione wyżej, w tym ustalić czy decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego została w pełni wykonana i czy określała ona prawidłowo krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania rozbiórki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. uchylono zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga