II SA/Po 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K., E. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oddala skargę Wójt Gminy Ż. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.k. w zw. z art. 146 § 2 k.p.k., w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia swej decyzji z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...], nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o mocy całkowitej [...]x[...] kW, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Z. M. obręb geodezyjny Z. M., gm. Ż. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...] r. do Urzędu Gminy Ż. wpłynęło podanie A. K., E. K. oraz L. K. (dalej także jako "strona skarżąca"), reprezentowanych przez pełnomocnika, o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...]., sygn. [...], zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. Wójt Gminy Ż. pismem z dnia [...], sygn. [...], zwrócił się do adw. K. L., pełnomocnika A. K., L. K. oraz E. K. o doprecyzowanie podania dot. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. W piśmie z dnia [...]. pełnomocnik A. K., L. K. oraz E. K. sprecyzował, iż podanie dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...] sygn. [...] zmieniającą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o mocy całkowitej [...]x[...] kW zlokalizowanych na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] w m. Z. M., obręb geodezyjny Z. M., gm. Ż., a nie jak wskazano we wniosku działki nr [...]. Pełnomocnik jako przyczynę wznowienia postępowania powołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...]r., sygn. [...] Wójt Gminy Ż. odmówił wznowienia postępowania. Na postanowienie to wywiedziono zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Postanowieniem z dnia [...]r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...], sygn. [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...], Wójt Gminy Ż. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]., sygn. [...], zmieniającą decyzję z dnia [...], sygn. [...]. Pismem z dnia [...] r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się z prośbą o ponowne przekazanie akt w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]., sygn. [...] o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w związku ze skargą Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...] Wójt Gminy Ż. zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...] sygn. [...]. W dniu [...] do Urzędu Gminy Ż. wpłynęły akta sprawy przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz kserokopia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt. IV SA/Po 204/17 stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia [...] z dnia [...] w części obejmującej uchylenie postanowienia Wójta Gminy Ż. z dnia [...], sygn. [...]. Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...] Wójt Gminy Ż. podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], sygn. [...] Wójt Gminy Ż. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]., [...]. Na decyzję tę wniesione zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Decyzją z dnia [...] r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...], sygn. [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przechodząc do przedstawienia merytorycznych podstaw swego rozstrzygnięcia z dnia [...], Wójt Gminy Ż. zaznaczył, że postępowanie zostało wznowione celem zbadania, czy wystąpiła okoliczność, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w 2014 roku, a jeżeli tak to czy wywarła ona wpływ na treść wydanej w [...] roku decyzji ostatecznej w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy Ż. sygn. [...]. Wójt Gminy Ż. kierując się ustaleniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...], sygn. [...], ponownie przeanalizował krąg stron postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], sygn. [...] i doszedł do przekonania, iż istotnie w postępowaniu tym, podobnie jak w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji sygn. [...] z dnia [...]. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, A. K., E. K. oraz L.K., winien przysługiwać przymiot strony. Mając powyższe na uwadze, organ zbadał, jakie znaczenie dla podjętej decyzji z dnia [...]. sygn. [...] o wydaniu decyzji o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia miał brak udziału stron w postępowaniu. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]r., sygn. [...] była tylko i wyłącznie zmiana w zakresie geodezyjnych numerów działek nieruchomości, na których miała nastąpić realizacja przedsięwzięcia. Z tego względu w postępowaniu nie były badane wszystkie aspekty związane z możliwością lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, albowiem kwestie te były już objęte prawomocną decyzją z dnia [...]., sygn. [...]. W postępowaniu w sprawie o sygn. [...] przedmiotem badania przez organ było zatem jedynie istnienie podstaw do zmiany numeracji działek w treści uprzednio wydanej i prawomocnej już decyzji z dnia [...]r., sygn. [...]. Ustalenia w tym przedmiocie oparte zostały o wystarczający i pełny materiał dowodowy w postaci dokumentów, tj. Karty informacyjnej przedsięwzięcia, wypisu z rejestrów gruntów oraz kopie mapy ewidencyjnej. Wobec powyższego, nawet gdyby w postępowaniu uczestniczyli A., E. i L. K. i składali wnioski dowodowe, to i tak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] sygn. [...] oparte być musiało na ww. dokumentach i pozostawałoby w związku z tym bez zmian. Udział innych stron w postępowaniu nie wpłynąłby bowiem ani na treść dokumentów, ani na stan faktyczny, który z tych dokumentów wynikał - sprowadzający się do tego, że doszło do podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], skutkiem czego konieczna była w tym zakresie zmiana wcześniejszej decyzji powołującej się na nieaktualną już numerację działek tj. działkę nr [...]. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyżej wskazywana decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r. została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. SKO w K. decyzją z dnia [...]., [...]; [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r. w całości i w tym zakresie: I. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...], zmieniająca decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o mocy całkowitej [...]x[...] kW, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Z. M., obręb geodezyjny Z. M., gm. Ż. została wydana z naruszeniem prawa, 2. stwierdziło, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie może zostać uchylona z tego względu, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu l instancji, że udział strony odwołującej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nie wpłynąłby na rozstrzygnięcie. Organ I instancji dokonał zmiany w oparciu o dokumenty, których treść nie zmieniłby udział strony odwołującej w postępowaniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. organ I instancji właściwie wznowił postępowanie w sprawie. Jednakże niewłaściwie zastosował art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. Na powyższą decyzję SKO w K. A., E. i L.K., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie decyzją sprawy co do jej istoty w całości, co stanowi nierozpoznanie istoty sprawy poprzez rozstrzygnięcie odnoszące się do decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] roku, znak: [...], natomiast wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] roku, zaś organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie podjęły żadnych czynności ani ustaleń odnoszących się do postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z [...]; - art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w trybie wznowienia postępowania z przyczyny braku udziału strony bez jej winy w braku wniosku legitymowanej do jego złożenia strony i działanie organu administracji z urzędu, podczas gdy w przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, jeśli strona nie brała w nim udziału bez swojej winy, następuje wyłącznie na jej żądanie i wyłączona jest możliwość działania organu administracji z urzędu, przy czym takie działanie organów administracji publicznej wykracza ponad działanie na podstawie przepisów prawa; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie w całości materiału dowodowego i brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niezebranie w pełni materiału dowodowego, w tym w szczególności brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym okoliczności odnoszących się do przebiegu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z [...] roku oraz kwestii braku udziału skarżących w tymże postępowaniu; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji polegającego na niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ, prowadząc sprawę w istocie z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z [...] roku, niewskazanie, dlaczego organ nie rozpoznał wniosku skarżących odnoszącego się do decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] roku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] roku znak [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty już prima facie jawiły się jako bezzasadne. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu w myśl art. 151 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi, organy obu instancji trafnie zidentyfikowały przedmiot wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Kontrfaktyczne jest twierdzenie strony skarżącej, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] roku. Wniosek strony skarżącej i pismo precyzujące wniosek z dnia [...] r. zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Z ich treści wynika w sposób całkowicie jednoznaczny, że zakresem żądania objęte jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r., nr [...]. Nie było rzeczą organu I instancji wznawiać z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]., nr [...] skoro brak było wyraźnej inicjatywy strony skarżącej w tym zakresie. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powoływała się strona skarżąca, może nastąpić tylko na żądanie strony, o czym expressis verbis stanowi przepis art. 147 zd. 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...]., nr [...], pomimo że postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego. Tym samym zaistniała przesłanka wznowieniowa stypizowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie jest zresztą w żaden sposób obecnie kwestionowana w treści skargi wywiedzionej do tut. Sądu. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r., nr [...] była zmiana decyzji z dnia [...] r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o mocy całkowitej [...] x [...] kW, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości Z. M., gm. Ż. Przedmiotowa zmiana dotyczyła jedynie oznaczenia w decyzji numeru geodezyjnego działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. Z dotychczas istniejącej działki o nr ewidencyjnym [...] wyodrębnione zostały bowiem działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], przy czym planowana inwestycja miała być dokonana jedynie w obrębie działki o nr [...]. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przedmiot postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. był wąski i ściśle określony. Kwestie związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz otoczenie były badane już w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. określającą środowiskowe uwarunkowania. Nie były ponownie roztrząsane w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą z dnia [...]r. Ustalenia związane ze zmianami w zakresie numeru ewidencyjnego działki objętej planowaną inwestycją były czynione w oparciu o dokumenty w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia, wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej. Dokumenty te były w pełni wystarczające do poczynienia stosownych ustaleń. Oczywistą konstatacją jest, że ich treść nie uległaby zmianie wskutek udziału strony skarżącej w postępowaniu. Stąd też należy podzielić stanowisko wyrażane przez organy obu instancji, że udział strony skarżącej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nie wpłynąłby na zapadłe rozstrzygnięcie. Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r poz. 2081) w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć organ I instancji właściwie wznowił postępowanie w sprawie, to jednak wadliwie zastosował przytoczone wyżej przepisy art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 k.p.a. Organ I instancji nie powinien był orzekać o odmówieniu uchylenia decyzji, lecz stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazać na okoliczności determinujące to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie organu II instancji stanowi rezultat prawidłowego zastosowania art. 152 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, SKO nie dopuściło się naruszenia ogólnych norm postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., czy też art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.