II SA/Po 1000/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi sp. z ograniczoną odpowiedzialnością sp. komandytowa z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia października 2016 roku w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent"), działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu podania B. Sp. z o.o. S.k. ul. [...], [...] W. (dalej jako: "B. " albo "Spółka") odmówił wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia w sprawie polegającej na zamiarze instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia w sprawie polegającej na zamiarze instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. nie może zostać wydane, z uwagi na fakt, że na skutek zgłoszenia powyższej inwestycji dokonanego w dniu [...] października 2014 r., organ decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], wniósł sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spóka podnosząc zarzuty naruszenia art. 219 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie wydania zaświadczenia, w sytuacji w której ziściły się przesłanki do jego wydania; naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia, pomimo iż do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja wnosząca sprzeciw; naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia; naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Spółka, w związku z upływem terminu 30 dni (od dnia dokonania zgłoszenia, zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody na realizację zgłoszonej w dniu [...] października 2014 r. inwestycji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P.. Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia oraz poinformował Spółkę, że w dniu [...] października 2014 r. została wydana decyzja ze sprzeciwem. Spółka wskazała jednakże, że w dniu [...] października 2014 r. złożono do organu dwa zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Oba zgłoszenia dotyczyły zgody na zainstalowanie nośnika reklamowego w tej samej lokalizacji – na budynku położonym przy ul. [...] w P.. Pierwszy z nich wniesiony został a pośrednictwem platformy e-PUAP, natomiast drugi spółka przesłała drogą tradycyjną – przesyłką kurierską, przy czym inwestycje zgłoszone organowi różniły się między sobą. Decyzja ze sprzeciwem na którą powołuje się organ, stanowi w istocie rozstrzygnięcie innego zgłoszenia Spółki, które jest z tego samego dnia, ale zostało złożone bezpośrednio w urzędzie i jego zakres jest inny. Jak podkreślono, Spółka dokonała dwóch odrębnych i różnych zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę - w konsekwencji czego koniecznym było rozpoznanie odrębnie tych dwóch zgłoszeń. Różnice te dotyczyły między innymi umiejscowienia reklamy - inwestycja zgłoszona przez e-PUAP dotyczy reklamy, która będzie wkuta w obrys budynku około 10 centymetrów, zaś inwestycja zgłoszona za pośrednictwem kuriera dotyczy reklamy, która będzie w obrysie budynku. W dniu [...] października 2014 r. Prezydent wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec zgłoszenia Spółki. Nie wskazano w treści decyzji, w stosunku do którego zgłoszenia sprzeciw został wniesiony, jednak z uwagi na fakt, że decyzję doręczono Spółce poprzez platformę e-PUAP uznano, że odnosi się ona do zgłoszenia wniesionego drogą elektroniczną. Również z treści przesłanej decyzji nie wynika, aby dotyczyła ona dwóch zgłoszeń. Wyraźnie organ wskazuje o wpłynięciu zgłoszenia (posługując się liczbą pojedynczą) – co dodatkowo potwierdza słuszność stanowiska Spółki. Stąd brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o milczącej zgodzie organu w stosunku do zgłoszenia dokonanego za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu [...] października 2014 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta z dnia [...] lutego 2016 r. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko przytoczył stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dodatkowo, że Prezydent przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest Wojewoda i przy piśmie z dnia [...] września 2016 r. przekazało je do tego organu. Następnie Wojewoda scharakteryzował instytucję zaświadczeń, oraz argumentację Spółki. W ocenie Wojewody stanowisko Spółki należało uznać za błędne. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Spółka dokonała jednego zgłoszenia robót budowlanych polegających na zamontowaniu winylu reklamowego o wymiarach 28,3 m x 16,7m na ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...] ark. mapy [...], obr. [...] (z oświetleniem), w stosunku do którego Prezydent mógł wydać jedną decyzję o sprzeciwie. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia tożsamość dokumentów załączonych do egzemplarza zgłoszenia dokonanego w formie tradycyjnej oraz egzemplarza tego samego zgłoszenia złożonego w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Tytułem przykładu wskazano, że do dokumentacji załączono dwukrotnie rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków, które mają te same znaki sprawy, numery i daty oraz dotyczą jednego zamierzenia budowlanego, a nie dwóch różnych. Zdaniem organu II instancji, gdyby inwestor chciał zrealizować dwie różne inwestycje, musiałby uzyskać w tej sprawie odrębne pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dodatkowo zwrócono uwagę, że Spółka w każdym egzemplarzu zgłoszenia zawarła wniosek o "doręczanie wszelkich pism w niniejszej sprawie na adres skrzynki na elektronicznej platformie usług administracji publicznej epuap/braughmann/skrytka". We wskazany przez Spółkę sposób została doręczona decyzja sprzeciwu z dnia [...] października 2014 r. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że Spółka de facto domagała się od organu stwierdzenia w drodze zaświadczenia faktu braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, co oznaczałoby, iż organ udzielił tzw. "milczącej zgody" na prowadzenie robót budowlanych (bez uwag przyjął i zaakceptował zgłoszenie). Mając na uwadze, iż sprzeciw w drodze decyzji został jednak wniesiony, co oznacza, że Prezydent zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Prezydenta. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 219 K.p.a. w związku z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem Spółki, w związku z niewydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw w terminie 30 dnia od dnia dokonania zgłoszenia złożonego przez Skarżącego za pośrednictwem platformy e-PUAP; naruszenie part. 7, 8, 11 oraz 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w tym poprzez uznanie, iż Spółka dokonała jednego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, mimo, iż zostały złożone dwa zgłoszenia zamiaru wykonywania robot budowlanych; naruszenie art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w zażaleniu, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do wydania zaświadczenia, gdyż Spółka złożyła do organu I instancji dwa zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, które różniły się między sobą zarówno umiejscowieniem reklamy, jak i wybranym sposobem złożenia zgłoszenia, gdyż jedno zgłoszenie zostało wniesione za pośrednictwem platformy e-PUAP, zaś drugie zgłoszenie Spółka przesłała do organu I instancji przesyłką kurierską. Organ I instancji rozpoznał tylko jedno zgłoszenie pomimo, iż złożenie dwóch zgłoszeń obligowało go do rozpoznania spraw w dwóch odrębnych postępowaniach, które powinny zakończyć się wydaniem dwóch odrębnych rozstrzygnięć. Zdaniem Spółki okoliczność, iż zgłoszenia dotyczą tej samej nieruchomości i że do zgłoszeń zostały załączone dokumenty o podobnej treści nie stanowi podstawy do uznania, iż zgłoszenia te powinny być traktowane jako jedno zgłoszenia. Art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa informacje, które powinny się znaleźć w zgłoszeniu oraz wskazuje, jakie załączniki należy załączyć do zgłoszenia, zatem w przypadku złożenia zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących tej samej nieruchomości może zaistnieć sytuacja, iż do zgłoszeń będą załączone dokumenty o podobnej treści. Jak podkreślono, przepisy nie ograniczają inwestora w możliwości złożenia kilku zgłoszeń zamiaru wykonywania robót budowlanych, a zatem każde zgłoszenie robót budowlanych powinno być rozpoznane przez organy administracji publicznej w ramach odrębnej sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organ wskazał, iż Spółka dwukrotnie załączyła rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwator Zabytków mające te same znaki sprawy, numery i daty oraz dotyczące jednego zamierzenia budowlanego. Z tego powodu Organ uznał, iż gdyby Spółka chciała realizować dwie różne inwestycje, musiałby uzyskać odrębne pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków organu. Zdaniem Spółki, nawet gdyby przyjąć, iż do poszczególnych zgłoszeń zostało załączone takie samo rozstrzygnięcie Miejskiego Konserwatora Zabytków i dotyczyło ono inwestycji zgłoszonej w jednym ze zgłoszeń, organ I instancji powinien był w takie sytuacji wezwać Spółkę w drodze postanowienia na podstawie przepisu art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane do uzupełnienia innego zgłoszenia poprzez przedłożenie odpowiedniego rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków. W przypadku braku uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie organ I instancji powinien był wnieść sprzeciw. Natomiast nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Organu, który w oparciu o załączone do zgłoszeń dokumenty uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia, iż złożono jedno zgłoszenie. W dalszej części skargi podniesiono, że Spółka w każdym egzemplarzu zgłoszenia zawarła wniosek o "doręczanie wszelkich pism w niniejszej sprawie na adres skrzynki na elektronicznej platformie usług administracji publicznej epuap/braughmann/skrytka". Jednakże sama okoliczność, iż w dwóch odrębnych zgłoszeniach Spółka wybrała taki sam sposób doręczenia pism, tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie powoduje, iż zachodzi podstawa do połączenia spraw oraz rozpoznania dwóch zgłoszeń w ramach jednej sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko I wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia. Problematyka wydawania zaświadczeń została uregulowana w art. 217 – 220 K.p.a.). I tak, postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., gdyż ma ono charakter uproszczony i odformalizowany. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 K.p.a.). W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, przy czym stosownie do treści art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej odmówiły wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia w sprawie polegającej na zamiarze instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P., wskazując, że na skutek zgłoszenia powyższej inwestycji, dokonanego w dniu [...] października 2014 r., Prezydent decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], wniósł sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych. Ze stanowiskiem powyższym nie zgadza się skarżąca, konsekwentnie podnosząc, że w dniu [...] października 2014 r. wniosła dwa zgłoszenia – jedno zgłoszenie zostało wniesione za pośrednictwem platformy e-PUAP, zaś drugie zgłoszenie skarżąca przesłała do organu I instancji przesyłką kurierską. Konsekwentnie istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do ustalenia, czy Prezydent prawidłowo wydał jedną decyzję o wniesieniu sprzeciwu, czy też zobowiązany był do wydania dwóch decyzji, co oznaczałoby powstanie obowiązku wydania zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Do okoliczności bezspornych, niekwestionowanych przez strony niniejszego postępowania, zaliczyć należy fakt wniesienia przez skarżącą w dniu [...] października 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. oraz fakt wydania w dniu dnia [...] października 2014 r., sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych "otrzymanego w dniu [...].10.2014r." (decyzja z dnia [...] października 2014 r., znak [...] – k. 60 akt organu I instancji). Co warte podkreślenia i istotne z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia, podstawą do wydania decyzji zgłaszającej sprawę był fakt wykonania zgłaszanej inwestycji bez wymaganego zgłoszenia, co potwierdza dodatkowo protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 30 lipca 2014 r. (k. 56 akt organu I instancji). Innymi słowy, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P., dotyczyło inwestycji już zrealizowanej w dniu [...] października 2014 r., co również nigdy nie zostało zakwestionowane przez skarżącą. Sąd podzielił przy tym stanowisko Wojewody, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż skarżąca dokonała, w tym samym dniu (13 października 2014 r.) jednego zgłoszenia robót budowlanych polegających na zamontowaniu winylu reklamowego o wymiarach 28,3 m x 16,7m na ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...] ark. mapy [...], obr. [...] (z oświetleniem), w stosunku do którego Prezydent mógł wydać jedną decyzję sprzeciwu. Zwraca w szczególności uwagę tożsamość dokumentów załączonych do egzemplarza zgłoszenia dokonanego w formie tradycyjnej oraz egzemplarza tego samego zgłoszenia złożonego w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Nie bez znaczenia, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda pozostaje, że w każdym egzemplarzu zgłoszenia zawarła wniosek o "doręczanie wszelkich pism w niniejszej sprawie na adres skrzynki na elektronicznej platformie usług administracji publicznej epuap/braughmann/skrytka". Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą różnic w poszczególnych zgłoszeniach dotyczących reklamy (inwestycja zgłoszona przez e-PUAP dotyczyła reklamy, która miała być wkuta w obrys budynku około 10 centymetrów, zaś inwestycja zgłoszona za pośrednictwem kuriera dotyczyła reklamy, która miała być w obrysie budynku) wskazać należy, że okoliczność powyższa nie może skutkować przyjęciem, że obowiązkiem organu było odrębne rozpatrzenie obu zgłoszeń wniesionych tego samego dnia. Wynika to z faktu, że do zgłoszenia wniesionego za pomocą e-PUAP oraz zgłoszenia wniesionego za pośrednictwem kuriera załączono taką samą wizualizację inwestycji, o identycznych wymiarach. Tym samym przyjąć należało, że skarżąca wniosła przez e-PUAP oraz za pośrednictwem kuriera zgłoszenia dotyczące tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd nie może wreszcie pominąć faktu, że skutkiem zaakceptowania stanowiska skarżącej byłoby de facto zalegalizowanie inwestycji wykonanej już w dniu wniesienia zgłoszenia, a więc w dniu [...] października 2014 r. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organy zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stąd też skarga, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.