II SA/Po 1000/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem, który wpłynął do organu [...] czerwca 2019 r., A. K. wystąpił o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku dołączył między innymi deklarację o wysokości dochodów (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), umowę najmu lokalu mieszkalnego (k. 11–14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz punktową kartę lokalu (k. 9–10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte z wyżej opisanego wniosku do czasu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego K. K. złożonego w dniu [...] marca 2019 r. (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że A. K. jest współnajemcą lokalu 27 położonego przy ul. [...] w P. i tworzy gospodarstwo domowe z K. K. (babcią), która ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na przedmiotowy lokal. Z uwagi na fakt, że postępowanie z wniosku K. K. jest w toku, postępowanie dotyczące A. K. należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Wobec ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku K. K. (odmowa) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent podjął postępowanie z wniosku A. K. (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. K. złożył oświadczenie na podstawie art. 75 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), w którym poinformował, że jego babcia, K. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym lokalu (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie wniósł o uwzględnienie tego faktu podczas rozstrzygania sprawy, gdyż ma on wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Prezydent przyznał A. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. na pokrycie opłat za lokal przy ul. [...] w P. (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. A. K., reprezentowany przez R. S., złożył odwołanie od powyższej decyzji (k. 60–62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji pomimo braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz pominięcie oświadczenia wnioskodawcy o tym, że K. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nie posiadającej uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj. braku wskazania faktów, na których organ się oparł oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji; 3. art. 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy; 5. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2021, dalej "u.d.m.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że A. K. [...] kwietnia 2021 r. (3 dni przed wydaniem kwestionowanej decyzji) poinformował organ, że zamieszkująca z nim K. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ nie zwrócił się do A. K. z prośbą o przedstawienie dowodu na potwierdzenie powyższego. Do odwołania dołączono natomiast wyrok Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., V U [...], w którym zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r., [...] oraz poprzedzające je orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2019 r., [...] oraz z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w ten sposób, że ustalono, iż K. K. wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (k. 55–57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] października 2021 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (k. 26–32 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazało, że decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, a organy obowiązane są do przestrzegania ścisłych reguł wynikających z przepisów. Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, aby otrzymać to świadczenie, musi łącznie spełniać następujące wymogi: posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem, osiągać niskie dochody, a zajmowane mieszkanie powinno spełniać kryterium metrażowe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 – dla 1 osoby; 2) 40 m2 – dla 2 osób; 3) 45 m2 – dla 3 osób; 4) 55 m2 – dla 4 osób; 5) 65 m2 – dla 5 osób; 6) 70 m2 – dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.m. normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kolegium podkreśliło, że w lokalu przy ul. [...] w P. zamieszkuje osoba niepełnosprawna mająca prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Uprawnienie to K. K. uzyskała na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], który stał się prawomocny z dniem [...] maja 2021 r. i wywołuje skutek prawny od daty jego wydania. Kolegium wskazało także, że zgodnie z art. 7 ust. 5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., a zatem organ uwzględnił stan faktyczny z 2019 r. Przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę dochód (brutto), rozumiany jako wszelki przychód z trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia, a wydatki potwierdzone przez zarządcę z miesiąca, w którym składany jest wniosek. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 6 u.d.m. podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków: czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę ciepłą i wodę zimną, odbiór nieczystości stałych (śmieci) i płynnych (ścieki). Nie wlicza się do nich wydatków poniesionych za gaz przewodowy czy energię elektryczną. Kolegium zaznaczyło, że wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 u.d.m. przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 5-osobowym i większym. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 6 ust. 2 u.d.m., zgodnie z którym, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.d.m. (na jednego członka gospodarstwa domowego), jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.d.m., wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości: 20% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4 osobowym. Zajmowany przez 2 osobową rodzinę lokal mieszkalny przy ul. [...] w P. ma powierzchnię 51,09 m2, a więc wyższą od powierzchni normatywnej (40 m2 dla 2 osób). Dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego A. K., stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujące okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku (tj. marzec, kwiecień, maj 2019 r.) to kwota [...]zł, a średni dochód miesięczny to kwota [...]zł. Na łączny dochód z wyżej wymienionego okresu składa się emerytura K. K. ([...] zł), specjalny zasiłek opiekuńczy pobierany przez A. K. ([...] zł) oraz składka zdrowotna opłacana na rzecz A. K. ([...] zł). Do ustalenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wszelkie przychody brutto, które miały miejsce w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 7 ust. 10 u.d.m. zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Dniem przyznania dodatku mieszkaniowego jest dzień [...] lipca 2019 r., a zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły w czasie od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. nie mogą być uwzględnione. Wskazano, że wyrok Sądu Rejonowego [...] w P., V U [...], jakkolwiek jest wyrokiem wstecznym (zmieniającym między innymi orzeczenie z 2015 r.), to zapadł on dnia [...] kwietnia 2021 r. i uprawomocnił się dnia [...] maja 2021 r. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego A. K.. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. A. K. zaskarżył powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta (k. 3 akt sądowych). Wskazał, że Kolegium nieprawidłowo wyliczyło powierzchnię normatywną lokalu mieszkalnego na 40 m2, gdy powinna ona wynosić 55 m2 ze względu na fakt, że w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Skarżący podkreślił, że w wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], Sąd ex tunc, to jest od dnia [...] listopada 2015 r., ustalił, iż K. K. wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Ponadto wskazano, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta zostało złożone oświadczenie, w którym A. K. poinformował organ, iż K. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ zbagatelizował ten wniosek, nie wzywając skarżącego do dostarczenia dowodu czy złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca tego czy organ prawidłowo ustalił wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego A. K., a w szczególności czy prawidłowo wyliczono powierzchnię normatywną lokalu mieszkalnego, która ma wpływ na wysokość świadczenia. Wiąże się to z odpowiedzią na pytanie, czy organ rozstrzygając sprawę powinien uwzględnić treść wyroku Sądu Rejonowego [...] w P., [...], w którym zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r., [...] oraz poprzedzające je orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2019 r., [...] oraz z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w ten sposób, że ustalono, iż K. K. wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W odniesieniu do powyższego Sąd ustalił, co następuje. Przywołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], który z mocą wsteczną (ex tunc) zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r., [...] oraz poprzedzające je orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2019 r., [...] oraz z dnia [...] listopada 2015 r., [...], powinien zostać uwzględniony w toku niniejszej sprawy. A. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., a więc przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, poinformował organ, że jego babcia, K. K., posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym lokalu (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismo to było wyraźnym oświadczeniem wnioskodawcy, a przy tym oświadczeniem kształtującym podanie (żądanie), w gruncie rzeczy zmieniającym punkt 6 lit. b wniosku złożonego przez skarżącego [...] czerwca 2019 r. (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Prezydent miał obowiązek uwzględnić to pismo i przyjąć, że A. K. ubiega się o dodatek mieszkaniowy z uwzględnieniem zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej wymagającej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. To z kolei powinno spotkać się z reakcją organu, który powinien był co najmniej wezwać wnioskodawcę o dostarczenie stosownej dokumentacji potwierdzającej przedstawiony stan rzeczy. W ocenie Sądu Prezydent wydając decyzję o dodatku mieszkaniowym przy założeniu, że w lokalu nie ma osób niepełnosprawnych wymagających zamieszkiwania w odrębnym lokalu – pomimo, że jeszcze przed decyzją otrzymał od skarżącego oświadczenia w tym względzie złożone po rygorem odpowiedzialności karnej – naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych z omawianą zasadą wiąże się kwestię rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Do kwestii uwzględniania wniosków dowodowych przedkładanych przez stronę postępowania odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 1998 r., III SA [...], Lex nr 44742). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy niesłusznie pominęły oświadczenie A. K. złożone pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. W art. 75 § 1 K.p.a. ustawodawca nałożył na organ obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Odnosząc się do argumentacji prawnej Kolegium, w ramach której przekonując o niemożności uwzględnienia wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., V U 227/20 powołuje się ono na art. 7 ust. 10 u.d.m., Sąd stwierdza, że stanowisko organu nie jest prawidłowe. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem "Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego". Z cytowanej regulacji wynika, że na wysokość dodatku nie wpływają zmiany danych, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy "od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego". Chodzi więc o to, że po przyznaniu dodatku jego wysokość ulega ustabilizowaniu na pewien okres. W stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 7 ust. 10 u.d.m. nie znajdzie zastosowania. Nie jest bowiem tak, że zasadnicze dane, zawarte we wniosku, zmieniły się po decyzji przyznającej dodatek. Jak już wyżej zaznaczono, A. K. jeszcze przed decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy poinformował organ o obiektywnym fakcie przebywania w lokalu osoby niepełnosprawnej wymagającej zamieszkiwania w odrębnym pokoju. Oznacza to, że skutecznie zmodyfikował on złożony wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. w zakresie punktu 6 lit. b (zob. k. 16). Organ powinien był zatem procedować przy założeniu, że złożono wniosek z informacją o przebywaniu w lokalu osoby niepełnosprawnej wymagającej zamieszkiwania w odrębnym pokoju. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią treść wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], w którym orzeczono ze skutkiem wstecznym (bowiem zmieniono orzeczenia o niepełnosprawności od 2015 r.), że K. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, przy obliczaniu normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych).