II SA/Po 1001/13

Dnia 28 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013 r. Odmawiającą przyznania E. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna M. W motywach uzasadniających podano ,że zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jedn. tekst – Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i w oparciu o te przepisy organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek strony z dnia 1 lipca 2013 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Do wniosku jest dołączone Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, którym zaliczono M. G. do osób niepełnosprawnych o stopniu znacznym i że wymaga stałej opieki innej osoby do egzystencji. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia, czyli od [...] sierpnia 1985 r. i orzeczenie wydano na stałe. Zaskarżoną decyzją odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 3 pkt 22 ustawy jest podana definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – "oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej". W definicji tej nie został ujęty rolnik, a tym samym Pani E. G. nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie jest osobą bezrobotną ani nie rezygnuje z pracy. Jest właścicielką jak wynika z załączonego do akt sprawy zaświadczenia, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha fizycznych lub [...]ha przeliczeniowych. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. – Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o łącznej powierzchni 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy. W niniejszym przypadku Pani E. G. jest płatnikiem podatku od powierzchni [...] ha fizycznych. Ponadto w dniu 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" (I OSP 5/12). Oznacza to, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 §1 i art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie ,że skarżąca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne oraz art. 9 kpa poprzez nieudzielenie skarżącej przez organ żadnych wyjaśnień i wskazówek. W uzasadnieniu skargi podano ,że faktycznie skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha fizycznego, które odziedziczyła po rodzicach, jednak nie jest prawdą aby skarżąca w jakikolwiek sposób prowadziła to gospodarstwo. W dniu 2 marca 2010 r. Skarżąca wydzierżawiła przedmiotowe gospodarstwo i w żaden sposób się nim nie zajmuje, ani nie uzyskuje dochodów ani z tytułu zawartej umowy dzierżawy ani z gospodarstwa. Skarżąca zgodnie z umową nie decyduje o żadnych kwestiach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i uprawami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: ppsa) podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości lub części stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm. – dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Dokonując merytorycznej oceny przyjętego w zaskarżonej decyzji stanowiska Kolegium co do podstaw odmowy przyznania stronie świadczenia ze względu na posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana była okoliczność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez rolnika. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 11 grudnia 2012 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 5/12, w której tezie stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ścisłego stosowania definicji legalnej pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W definicji tej ustawodawca ograniczył wyjaśniane pojęcie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc osobą uprawnioną osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródła utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. Stąd też aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1702/12, dostępnym jw.). Zarazem w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 podkreślono, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie bliżej określonej w uzasadnieniu tej uchwały działalności rolniczej (w tym zakresie NSA odniósł się do wyroku SN z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt I UK 16/05, OSNP 2006/17-18/278). Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczo jest wiążąca w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona jednak także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Bezspornie skarżąca jest właścicielem użytków rolnych o powierzchni [...]ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych i jest ubezpieczona w KRUS jako rolnik. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż gospodarstwo rolne, które posiada, nie jest przez nią użytkowane, ziemia jest wydzierżawiona. Skarżąca podniosła, iż nie wykonuje żadnych prac związanych z gospodarstwem rolnym. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest definicji pojęcia "rolnik", jednakże pojęcie to zdefiniowane jest w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Otóż w myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem, co do zasady, jest osoba prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Do definicji tej odsyła również ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym. Zaznaczyć należy, że ustawa o podatku rolnym wiąże skutki fiskalne nie z posiadaniem statusu rolnika czy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6, w którym obowiązek podatkowy co do gruntów objętych współwłasnością (będących we współposiadaniu) dwóch i więcej osób, jeżeli grunty te stanowią gospodarstwo rolne, nakłada na tego współwłaściciela (posiadacza), który to gospodarstwo prowadzi w całości. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniom społecznym z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1), natomiast inny rolnik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania, podlega ubezpieczeniu na wniosek (art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1). Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ustawowe domniemanie z art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, że właściciel gruntów zaliczanych do użytków rolnych prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach (jak i że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania – art. 38 pkt 2), może być obalone odpowiednimi dowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310, LEX nr 176549 i w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II UKN 276/00, PPiPS2002/10/42, LEX nr 152694). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże podleganie ubezpieczeniu z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III AUa 504/04). Odniesienie wyżej przywołanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym do sytuacji skarżącej nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca jest osobą prowadzącą działalność rolniczą na posiadanych gruntach. Nie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników i podlega dobrowolnemu ubezpieczenia w KRUS co może wynikać z faktu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi jej głównego źródła utrzymania. Okoliczność uzyskiwania bądź braku dochodu z gospodarstwa nie ma tu większego znaczenia, bowiem działalność rolnicza może również przynosić starty. Wskazać należy także, iż powołana ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 38 pkt 1 zakłada domniemanie, iż dzierżawca gruntów rolnych, jeżeli dzierżawa jest zarejestrowana w ewidencji gruntów i budynków, prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach. Co oznacza, iż domniemywa się, że właściciel wydzierżawionych na tych zasadach gruntów rolnych nie prowadzi na nich działalności rolniczej. Zaznaczyć należy, także iż w art. 17 ust. 5 nie wymieniono dochodu z dzierżawy jako okoliczności wyłączającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o zgromadzony materiał nie sposób przyjąć ,że skarżąca jest rolnikiem, który byłby wyłączony spod działania przepisu art. 17 ust.1, w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawarte w wyroku z 21 maja 2013r. sygn. akt II SA/Po 301/13, (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły dowodów, które podważałyby twierdzenia skarżącej. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że organy poczyniły błędne ustalenia faktyczne i przedstawiło nietrafną ocenę prawną sytuacji skarżącej, skoro przyjęło, że wnioskodawczyni posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, co -zdaniem organów – stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad dzieckiem. Kolegium pominęło wnioski wynikające z twierdzeń samej skarżącej. Ustalenie, że skarżąca posiada i prowadzi gospodarstwo rolne nie znalazło jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym. W tym zakresie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nastąpiła błędna subsumcja sytuacji skarżącej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji powinien po raz kolejny przeanalizować materiał dowodowy i przy uwzględnieniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji, rozważyć, czy wobec E. G. spełnione zostały przesłanki przyznania skarżącej świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powinien zbadać m.in., czy skarżąca faktycznie oddała posiadane użytki rolne w dzierżawę i na jakich zasadach oraz czy oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę można uznać za okoliczność mieszczącą się w pojęciu "prowadzenia gospodarstwa rolnego". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w części rozstrzygającej.