II SA/Po 1002/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi małoletniego K. M. działającego przez przedstawiciela ustawowego K. M. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, orzeczenia w sprawie ustalenia niepełnosprawności; postanawia odrzucić skargę Małoletni K. M., działający przez przedstawiciela ustawowego – matkę K. M., wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z dnia [...] 2017r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2017 r., nr [...], o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2014 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności małoletniego K. M.. Decyzje wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...], którym małoletni K. M. zaliczony został do osób niepełnosprawnych na okres do 31 sierpnia 2015 r. bez ustalenia, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań orzeczenia). Orzeczenie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W.. Kolejnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2015 r., nr [...], małoletni K. M. zaliczony został do osób niepełnosprawnych na okres do 31 października 2016 r., ponownie bez ustalenia wskazań co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pierwszym z ww. orzeczeń złożony został w dniu 5 czerwca 2017 r. w związku z uzyskaniem korzystnego dla dziecka wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt [...], którym Sąd datując niepełnosprawność dziecka na okres od dnia 21 lipca 2017 r. uznał w punkcie I.7 sentencji orzeczenia, że dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskując o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. skarżąca powołała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa) argumentując, że fakt ustalenia przywołanym wyrokiem niepełnosprawności dziecka od dnia 21 lipca 2014 r. z jednoczesnym stwierdzeniem spełnienia wymogów zawartych w pkt 7 zmienionego orzeczenia stanowi nową okoliczność w rozumieniu przywołanej podstawy wznowieniowej, która istniała w dniu podjęcia tego orzeczenia i zarazem nie była znana. Odmawiając, po uprzednim wznowieniu postępowania, uchylenia orzeczenia z dnia 27 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i § ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnoprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r. poz. 1110). Zdaniem organów przywołany przez stronę wyrok Sądu Rejonowego L. odnosi się wyłącznie do orzeczenia z dnia 23 września 2015 r., od którego zostało wniesione odwołanie, a nadto nowych okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie stanowi odmienna ocena okoliczności lub dowodów znanych już wcześniej organowi. W uzasadnieniu skargi podjęto polemikę z tym stanowiskiem, przywołując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku podstaw do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2014 r. o nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej w skrócie: p.p.s.a.) stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oprócz katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł dla sądów administracyjnych uprawnienie do orzekania także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana po wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącego. Postępowanie w sprawie orzekania o ustaleniu stopnia niepełnosprawności określone zostało w rozdziale 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j Dz. U. z 2016 r. nr 2046 ze zm.), zwana dalej ustawą, oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2015 r, poz. 1110). Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy w pierwszej instancji orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, natomiast w drugiej instancji orzekają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Od orzeczeń wojewódzkich zespołów orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, (art. 6c ust. 8 ustawy), natomiast art. 66 ustawy w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż w odniesieniu do niektórych postanowień procesowych i incydentalnych, których nie reguluje ww. ustawa oraz rozporządzenie, z racji odesłania mają zastosowanie przepisy K.p.a. ,a następnie stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. Wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1520/09 oraz uchwały NSA z dnia 8 listopada 2000 r. o sygn. akt OPS 12/99 i z dnia 6 listopada 2000 r. o sygn. akt OPS 8/00 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto bez wątpienia kognicji sądów administracyjnych podlegają postanowienia wydawane przez zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, o których mowa w § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Z kolei na orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych - art. 6c ust. 8 ustawy oraz art. 4778 i art. 4779 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1822). Zauważyć również należy, iż orzeczenia wydawane w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są decyzjami w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To treść, a nie nazwa przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, przy czym orzecznictwo jest zgodne, że pod pojęciem decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administrującego, wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Ze sprawą zewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy między organem administracji publicznej a adresatem rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani też podległość służbowa. To ustalenie terminologiczne jest istotne chociażby z tego względu, że w przepisach prawa materialnego upoważnienie organu do działania w formie decyzji administracyjnej może się kryć pod różnymi nazwami, takimi jak np. zezwolenie, zgoda, koncesja, pozwolenie, uprawnienie, zakaz, nakaz, rozkaz, zarządzenie, orzeczenie czy nawet zaświadczenie. Można powiedzieć, że terminem "decyzja" określa się w K.p.a. indywidualne akty administracyjne rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę w danej instancji. Niewątpliwie orzeczenie o ustaleniu lub odmowie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia) nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. To samo dotyczy orzeczenia o umorzeniu postępowania (§ 12 rozporządzenia). Nie są to wszakże wszelkie rozstrzygnięcia, które zapadają w tym postępowaniu w formie orzeczenia. Ze względu na wskazane wyżej odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać, że formę "orzeczenia" będzie miało każde rozstrzygnięcie zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, dla którego kodeks przewiduje formę decyzji. Omawiane przepisy nie dają bowiem najmniejszych podstaw do przyjęcia, że zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności orzekają w drodze orzeczenia, gdy orzekają według przepisów procesowych zawartych w cyt. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a decyzje wydają wówczas, gdy orzekają według przepisów zawartych w K.p.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że "decyzja" i "orzeczenie" to dwa różnego rodzaju indywidualne akty administracyjne. Takie stanowisko wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. o sygn. akt I SA 2585/00 (dostępny jw.). Pogląd ten, jakkolwiek wyrażony na gruncie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania (Dz.U. nr 9 poz. 82), zachowuje aktualność z uwagi na podobne uregulowania zawarte w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Tym samym do rozpoznania odwołań od wszelkich orzeczeń (decyzji) wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności właściwe będą sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Dotyczy to również orzeczeń (decyzji) wydawanych w trybach nadzwyczajnych, w tym, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w trybie wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzja wydana w trybie art. 151 k.p.a. ma zatem charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy – decyzji merytorycznej. Skoro więc przedmiotem dotychczasowego orzeczenia ostatecznego jest ustalenie niepełnosprawności danej osoby, a merytoryczne orzeczenie w tym przedmiocie jest objęte kontrolą, o jakiej mowa w art. 6c ust.8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, to decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., odmawiająca uchylenia powyższego ostatecznego orzeczenia merytorycznego – jest także orzeczeniem merytorycznym (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kończąc należy wyjaśnić, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny nie oznacza, że strona skarżąca została pozbawiona ochrony prawnej i możliwości poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej. Niezależnie bowiem od błędnego pouczenia zawartego w decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 września 2017 r. należy wskazać, że na akt ten przysługuje stronie skarżącej odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przekazania sprawy przez niewłaściwy sąd administracyjny sądowi pracy i ubezpieczeń społecznych jako właściwemu rzeczowo. Działająca w imieniu małoletniego syna powinna niezwłocznie złożyć za pośrednictwem organu, tzn. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim, odwołanie od wspomnianej decyzji z dnia 1września 2017 r. do Sądu Rejonowego w P. [...]. Dopiero w takim postępowaniu sądowym podlegać może weryfikacji trafność argumentów skarżącej. Wskazać też należy, iż nie zachodzi obawa, że sąd powszechny odrzuci odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Zespołu, prezentując odmienny pogląd w zakresie właściwości rzeczowej. Stosownie bowiem do przepisu art. na przepis art.1991 Kodeksu postępowania cywilnego (Kpc) sąd powszechny nie może odrzucić pozwu (odwołania) z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z tych też przyczyn oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.